Sachverhalt
Die [X.] Versicherung AG (Versicherungsnehmerin) ist bei der [Y.] Rückversicherung AG in Liquidation rückversichert. Mit Schreiben vom 1. März 2010 beantragte sie bei der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) die Gewährung von Parteistellung und damit verbundener Akteneinsicht sowie rechtliches Gehör im Verfahren zur Entlassung der [Y.] Rückversicherung AG aus der Versicherungsaufsicht. Die FINMA trat auf dieses Gesuch nicht ein, woraufhin die [X.] Versicherung AG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht einreichte. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil vom 30. August 2010 ab. Das Bundesgericht bestätigte diese Entscheidung mit Urteil vom 2. Februar 2011 (2C_762/2010), in dem es die Parteistellung der Beschwerdeführerin im gesamten Verfahren verneinte.
Am 15. August 2011 und 19. September 2011 sowie erneut am 10. April 2012 und 12. Mai 2012 ersuchte die [X.] Versicherung AG die FINMA um Einsicht in die Akten, insbesondere in den Abwicklungsplan gemäss Art. 60 VAG. Die FINMA lehnte diese Gesuche mit Verfügung vom 5. Juli 2012 ab, begründet mit der bereits rechtskräftig entschiedenen Parteistellung der Beschwerdeführerin und dem Fehlen eines Akteneinsichtsrechts. Die [X.] Versicherung AG erhob dagegen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, welches die Beschwerde mit Urteil vom 11. März 2013 (B-4598/2012) abwies. Schliesslich reichte die [X.] Versicherung AG am 3. September 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein, mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die FINMA anzuweisen, der Beschwerdeführerin Einsicht in den Abwicklungsplan zu gewähren.
Erwägungen
Das Bundesgericht prüfte zunächst die Zulässigkeit der Beschwerde. Da es sich bei der angefochtenen Verfügung der FINMA um einen Endentscheid ausserhalb eines konkreten Verfahrens handelt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a und Art. 90 BGG zulässig. Die Eintretensvoraussetzungen waren erfüllt, sodass das Bundesgericht auf die Beschwerde eintrat.
In der Sachprüfung ging es um die Frage, ob die FINMA zu Recht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin um Akteneinsicht nicht eingetreten ist. Die Vorinstanz hatte dies damit begründet, dass die Frage der Parteistellung und des damit verbundenen Akteneinsichtsrechts bereits mit dem Urteil 2C_762/2010 vom 2. Februar 2011 rechtskräftig entschieden worden sei. Das Bundesgericht bestätigte diese Auffassung und führte aus, dass die Beschwerdeführerin im Verfahren um die Genehmigung des Abwicklungsplans keine Parteistellung hat. Dies gelte unabhängig davon, ob die Beschwerdeführerin eine bestimmte Verfügung anfechte oder nicht. Entscheidend sei, dass die Genehmigung des Abwicklungsplans lediglich mittelbare Auswirkungen auf die rechtliche oder faktische Stellung der Beschwerdeführerin habe. Ein Versicherungsnehmer sei durch aufsichtsrechtliche Massnahmen wie den Abwicklungsplan nicht unmittelbar betroffen, da diese Massnahmen primär dem Schutz der Versicherten insgesamt dienen und nicht individuelle Ansprüche sichern.
Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass sich die Sachlage seit dem Urteil 2C_762/2010 geändert habe, insbesondere durch die Kapitalherabsetzung der [Y.] Rückversicherung AG und ihre Stellung als einzige verbliebene Versicherungsnehmerin. Das Bundesgericht wies diese Argumente zurück. Die Kapitalherabsetzung sei zwar für Gläubiger relevant, jedoch könnten diese ihre Rechte im Rahmen zivilrechtlicher Verfahren geltend…