Bewilligungspflicht für Umnutzung von Stallbauten zu Zweitwohnungen in Erhaltungszone ausserhalb der Bauzone

Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) erhob am 27. März 2017 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden gegen eine von der Gemeinde Arosa am 20. Februar 2017 erteilte Baubewilligung. Gegenstand war der Umbau einer Stallbaute zu einer Ferien-/Wochenendbaute im Gebiet „Blackter Stafel“, Fondei (ehemalige Gemeinde Langwies, heute Arosa). Die Parzelle liegt in der Erhaltungszone „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“, die gemäss Zonenplan von 1996/1997 als Nichtbauzone ausgewiesen ist. Die Denkmalpflege des Kantons Graubünden hatte dem Projekt am 27. Januar 2017 mit Änderungen zugestimmt.

Das Verwaltungsgericht Graubünden wies die Beschwerde des ARE mit Urteil vom 29. November 2017 ab. Gegen diesen Entscheid erhob das ARE am 1. Februar 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht (1C_62/2018, Urteil vom 12. Dezember 2018). Das ARE beantragte die Aufhebung der angefochtenen Bewilligung und die Feststellung, dass die Baubewilligung ohne Zustimmung der kantonalen Behörde hätte erteilt werden dürfen.

Sachverhalt:

Die streitige Parzelle befindet sich in einer Erhaltungszone, die gemäss Generellem Erschliessungsplan und Generellem Gestaltungsplan von 1996 nicht erschlossen ist (keine Wasser-, Abwasser- oder Stromversorgung; Zufahrt nur mit geländegängigen Fahrzeugen). Der Zonenplan der ehemaligen Gemeinde Langwies (heute Arosa) sieht für die Erhaltungszone „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“ vor, dass Neubauten, Erweiterungen sowie Abbruch und Wiederaufbau ausgeschlossen sind. Lediglich der Aus- und Umbau bestehender Bauten zu Wohnzwecken ist unter Einhaltung von Form und Volumen zulässig. Die Zone dient primär dem Erhalt der bestehenden Bausubstanz.

Die Beschwerdegegner (A. und B.) beabsichtigten, eine bestehende Stallbaute zu einer Ferien-/Wochenendbaute umzubauen. Die zuständige kantonale Behörde (Amt für Raumentwicklung Graubünden, ARE/GR) erteilte jedoch keine BAB-Bewilligung (Bewilligung für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone). Dennoch wurde das Projekt von der Gemeinde Arosa bewilligt, was das ARE als rechtswidrig beanstandete.

Erwägungen

1. Qualifikation der Erhaltungszone als Nichtbauzone:

Das Bundesgericht bestätigte die bisherige Rechtsprechung, wonach Erhaltungszonen gemäss Art. 33 RPV keine Bauzonen im Sinne von Art. 15 RPG darstellen. Zwar ermöglichen sie in beschränktem Umfang Um- und Ausbauten, doch dienen sie primär dem Schutz bestehender Bausubstanz und nicht der Schaffung neuer Wohnraumkapazitäten. Die Erhaltungszone „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“ ist daher als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn sie gewisse Bautätigkeiten zulässt. Dies hat zur Folge, dass Bauvorhaben in einer solchen Zone gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG der Zustimmung der kantonalen Behörde bedürfen. Eine solche Zustimmung wurde im vorliegenden Fall nicht erteilt, obwohl das ARE/GR das Projekt für bewilligungsfähig hielt.

2. Vorfrageweise Überprüfung des Zonenplans:

Das Bundesgericht hielt fest, dass Nutzungspläne grundsätzlich bestandskräftig werden und im Baubewilligungsverfahren nicht mehr vorfrageweise überprüft werden können. Eine Ausnahme gilt jedoch, wenn sich die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse seit Planerlass erheblich verändert haben. Im vorliegenden Fall wurde der Zonenplan 1996/1997 erlassen und 1997 genehmigt. Seitdem haben sich die Rechtslage (z. B. Einführung des Zweitwohnungsgesetzes 2015, RPG-Revisionen) und die tatsächlichen Gegebenheiten (z. B. bereits erfolgte Umnutzungen von Stallbauten zu Wohnzwecken) massgeblich verändert. Zudem ist der Planungshorizont (10–15 Jahre) deutlich überschritten. Daher rechtfertigt sich eine vorfrageweise Überprüfung des Zonenplans im Baubewilligungsverfahren.

3. Fehlende Qualifikation als Kleinsiedlung und Umgehung von Ausnahmebewilligungen:

Die Erhaltungszone „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“ erfüllt nicht die Voraussetzungen einer Kleinsiedlung gemäss Art. 33 RPV, da es an einer geschlossenen baulichen Einheit mit mindestens fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden und einer Stützpunktfunktion für das Umland fehlt. Zudem führt die Zulassung von Umnutzungen von Stallbauten zu Zweitwohnungen in einer nicht erschlossenen, abgelegenen Zone zu einer Umgehung der strengen Anforderungen an Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone (Art. 24d Abs. 3 lit. c und e RPG, Art. 43a lit. c und e RPV). Solche Umnutzungen widersprechen den Zielen der Raumplanung, insbesondere dem Trennungsgrundsatz und dem Grundsatz der Konzentration der…