Erwägungen
Die [A.] -Sammelstiftung des [B.] Pension Fund (im Folgenden: Stiftung) wurde am 1. Mai 2003 errichtet und am 9. Mai 2003 ins Handelsregister eingetragen. Sie bezweckte unter anderem die Durchführung der beruflichen Vorsorge gemäss dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG).
Am 31. Oktober 2005 reichte die Stiftung ihrer Aufsichtsbehörde, dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), die Jahresrechnung 2004 ein. Diese wies als Hauptaktivum einen "kapitalgeschützten Fonds der Bank [K.] " mit rund 18,6 Millionen Franken aus, obwohl ein solcher Fonds tatsächlich nicht existierte. Das BSV ordnete daraufhin aufsichtsrechtliche Massnahmen an und verlangte weitere Unterlagen, die jedoch nicht fristgerecht eingereicht wurden. Daraufhin suspendierte das BSV die amtierenden Stiftungsräte und setzte neue, interimistische Stiftungsräte ein.
Die interimistischen Stiftungsräte stellten fest, dass das Konto bei der Bank [K.] lediglich einen Saldo von rund 2,3 Millionen Franken aufwies und bei der Bank [N.] nur etwa 1,4 Millionen Franken vorhanden waren. Am 17. August 2006 reichte der interimistische Stiftungsrat [M.] Strafanzeige gegen [C.] und [F.] sowie allenfalls weitere Personen ein, da die effektiven Kontostände nur einen Bruchteil der in der Bilanz ausgewiesenen Vermögenswerte ausmachten.
Mit Verfügung vom 1. September 2006 hob das BSV die Stiftung auf und ordnete deren Liquidation an, da sie nicht mehr über das nötige Vermögen verfügte, um ihren Zweck erfüllen zu können.
Am 15. August 2007 reichte die Stiftung beim Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) ein Schadenersatzbegehren gegen die Schweizerische Eidgenossenschaft ein, da das BSV seine Aufsichtspflichten verletzt und den unrechtmässigen Abfluss von Vermögenswerten nicht bemerkt und verhindert habe. Mit Verfügung vom 12. April 2016 wies das EFD das Schadenersatzbegehren vollumfänglich ab.
Erwägungen
Das Bundesgericht hat zunächst geprüft, ob das Bundesverwaltungsgericht zulässigerweise seine Praxis geändert hat, indem es die Verwirkung nun von Amtes wegen prüft, auch wenn das Gemeinwesen Schuldner ist. Das Bundesgericht hat diese Praxisänderung als zulässig erachtet, da sie auf ernsthafte sachliche Gründe gestützt ist und der Rechtsprechung des Bundesgerichts entspricht.
Weiter hat das Bundesgericht geprüft, ob das Wissen der Stiftungsräte [C.] und [F.] der Stiftung zugerechnet werden kann. Das Bundesgericht hat dies verneint, da [C.] und [F.] rechtskräftig wegen mehrfacher…