Fatti

Il ricorrente, [A.], acquistò nel 1988 un immobile a Volketswil, costruito nel 1983 con aiuto federale. L'immobile comprende quattro appartamenti e quattro garage. [A.] concluse nel 1990 un contratto di locazione con M.B. e A.B. per un appartamento di 5 1/2 locali e un posto auto. I locatari chiesero nel 1998 una riduzione del canone d'affitto a causa della diminuzione del tasso di interesse ipotecario, che l'amministrazione dell'immobile rifiutò. I locatari si rivolsero quindi all'Ufficio federale delle abitazioni, che stabilì che i canoni d'affitto approvati dell'appartamento erano stati superati di Fr. 8'655.-. L'Ufficio federale chiese al ricorrente di restituire ai locatari l'importo superato più gli interessi di mora.

Il ricorrente presentò ricorso alla Commissione di ricorso del DFE, che annullò la decisione dell'Ufficio federale e stabilì che i locatari avevano pagato Fr. 24'996.- di canoni d'affitto in eccesso dal 1° aprile 1990 al 31 marzo 2000. Il ricorrente chiese al Tribunale federale di annullare la decisione della Commissione di ricorso del DFE.

Legge

2. Fondamenti giuridici

La legge sulla costruzione di abitazioni e sulla promozione della proprietà (LCAP) mira a promuovere la costruzione di abitazioni e a migliorare le condizioni abitative. I canoni d'affitto degli appartamenti costruiti con aiuto federale sono soggetti a un controllo ufficiale dei canoni d'affitto. Il proprietario è obbligato a riscuotere i canoni d'affitto secondo il piano dei canoni d'affitto.

3. Ammissibilità di aumenti per piano

L'Ufficio federale ha ammesso nella sua prassi un adeguamento interno dei canoni d'affitto nel senso di un cosiddetto aumento per piano di massimo Fr. 150.-, se la deviazione dal piano dei canoni d'affitto non superava Fr. 150.- verso l'alto o verso il basso e il reddito complessivo dei locatari non superava quello previsto dal piano finanziario. Il ricorrente poteva ragionevolmente ritenere che il contratto concluso con l'Ufficio federale gli consentisse gli aumenti o le riorganizzazioni corrispondenti anche senza autorizzazione speciale.

4. Inclusione dei canoni di garage

L'a…