Fatti

Il Consiglio cantonale di Basilea Campagna ha emanato il 27 settembre 2018 la legge sulla compensazione dei plusvalori di pianificazione (GAP). La legge è stata accolta in votazione popolare del 10 febbraio 2019 ed è entrata in vigore il 1° maggio 2019.

Secondo § 2 cpv. 1 GAP, sull'assegnazione di terreni a una zona edificabile è riscossa una tassa del 20 % del plusvalore fondiario. § 2 cpv. 2 GAP vieta ai Comuni di riscuotere contributi sul plusvalore più ampi. § 2 cpv. 3 GAP consente ai Comuni, in caso di piani di quartiere e di costruzioni eccezionali secondo un piano uniforme, di convenire con i proprietari fondiari, mediante contratto di diritto amministrativo, un contributo per le infrastrutture. § 4 cpv. 2 GAP prevede una franchigia di 50'000 franchi. Secondo § 5 cpv. 1 GAP, il contributo sul plusvalore spetta per il 75 % al Cantone e per il 25 % al Comune di ubicazione.

Il Comune di Münchenstein e un proprietario fondiario (A.) hanno presentato il 6 maggio 2019 ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo l'annullamento di § 2 cpv. 2 e 3, § 4 e § 5 cpv. 3 GAP. Hanno lamentato in particolare la violazione dell'art. 5 LPT, del principio di uguaglianza giuridica (art. 8 cpv. 1 Cost.), del divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) nonché dell'autonomia comunale.

Il Cantone ha ritenuto la normativa conforme al diritto federale. L'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (ARE) ha osservato che i Cantoni dispongono, nelle disposizioni sulla compensazione, di un ampio margine di manovra oltre i requisiti minimi, e ha qualificato come caso limite una franchigia di 50'000 franchi.

Il Tribunale federale ha accolto parzialmente il ricorso.

Diritto

Il Tribunale federale rileva che il mandato legislativo generale dell'art. 5 cpv. 1 LPT resta vincolante anche dopo la revisione del 15 giugno 2012. I nuovi capoversi 1bis-1sexies concretizzano soltanto un ambito minimo (nuove zone edificabili). Il diritto cantonale deve quindi compensare adeguatamente anche i notevoli vantaggi derivanti da aumenti e riduzioni dell'edificabilità. Il Cantone può adempiere il mandato direttamente oppure lasciare ai Comuni il necessario margine di manovra.

È contrario al diritto federale che un Cantone attui soltanto i requisiti minimi dell'art. 5 cpv. 1bis-1sexies LPT e vieti contemporaneamente ai Comuni di introdurre una propria compensazione dei vantaggi. Il divieto di cui al § 2 cpv. 2 GAP è pertanto incompatibile con il diritto federale.

La compensazione deve avvenire in modo giuridicamente uguale e non arbitrario (art. 8 cpv. 1 e art. 9 Cost.). La compensazione dei plusvalori si fonda essa stessa su considerazioni di uguaglianza, per cui il principio di uguaglianza giuridica ha qui un contenuto autonomo che va oltre il divieto di arbitrio. Il Cantone dispone certamente di un ampio margine di configurazione quanto agli strumenti della compensazione, comprese le soluzioni contrattuali. Tuttavia, l'ambito di applicazione del § 2 cpv. 3 GAP, che ammette soluzioni contrattuali soltanto per piani di quartiere e costruzioni eccezionali, esclude senza motivo sostanziale dal contributo gli aumenti e le riduzioni dell'edificabilità. Ciò viola il principio di uguaglianza giuridica. Poiché il solo cpv. 2 è incompatibile con il diritto federale, dato che con l'eliminazione del cpv. 3 resterebbe compatibile, va annullato unicamente il cpv. 2.

Secondo l'art. 5 cpv. 1quinquies lett. b LPT, si può rinunciare alla riscossione di un contributo se il ricavo sta in un rapporto sfavorevole rispetto al costo di riscossione. L'eccezione va interpretata restrittivamente. Il Tribunale federale ha indicato nella sentenza DTF 143 II 568 un valore indicativo di 30'000 franchi; una franchigia…