Mehrwertabgabe bei Auf- und Umzonungen: Verbot weitergehender Gemeindeabgaben bundesrechtswidrig, Freigrenze von 50'000 Franken nicht gerechtfertigt

Sachverhalt

Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft erliess am 27. September 2018 das Gesetz über die Abgeltung von Planungsmehrwerten (GAP). Das Gesetz wurde in der Volksabstimmung vom 10. Februar 2019 angenommen und auf den 1. Mai 2019 in Kraft gesetzt.

Gemäss § 2 Abs. 1 GAP wird auf die neue Zuweisung von Boden zu einer Bauzone eine Abgabe von 20 % des Bodenmehrwerts erhoben. § 2 Abs. 2 GAP verbietet den Gemeinden, weitergehende Mehrwertabgaben zu erheben. § 2 Abs. 3 GAP erlaubt den Gemeinden bei Quartierplanungen und Ausnahmeüberbauungen nach einheitlichem Plan, mit der Grundeigentümerschaft in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag einen Infrastrukturbeitrag zu vereinbaren. § 4 Abs. 2 GAP sieht eine Freigrenze von 50'000 Franken vor. Die Mehrwertabgabe steht gemäss § 5 Abs. 1 GAP zu 75 % dem Kanton und zu 25 % der Standortgemeinde zu.

Die Einwohnergemeinde Münchenstein und ein Grundeigentümer (A.) erhoben am 6. Mai 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragten die Aufhebung von § 2 Abs. 2 und 3, § 4 und § 5 Abs. 3 GAP. Sie rügten insbesondere eine Verletzung von Art. 5 RPG, des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV) sowie der Gemeindeautonomie.

Der Kanton hielt die Regelung für bundesrechtskonform. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) wies darauf hin, dass die Kantone bei Ausgleichsvorschriften über die Mindestvorgaben hinaus einen grossen Spielraum hätten, und bezeichnete eine Freigrenze von 50'000 Franken als Grenzfall.

Das Bundesgericht hiess die Beschwerde teilweise gut.

Erwägungen

Das Bundesgericht hält fest, dass der allgemeine Gesetzgebungsauftrag in Art. 5 Abs. 1 RPG auch nach der Revision vom 15. Juni 2012 als bindendes Recht bestehen bleibt. Die neuen Absätze 1bis-1sexies konkretisieren lediglich einen Mindestbereich (Neueinzonungen). Das kantonale Recht muss deshalb auch erhebliche Vorteile aus Auf- und Umzonungen angemessen ausgleichen. Der Kanton kann den Auftrag selbst erfüllen oder den Gemeinden den nötigen Spielraum belassen.

Es ist bundesrechtswidrig, wenn ein Kanton lediglich die Mindestanforderungen von Art. 5 Abs. 1bis-1sexies RPG umsetzt und den Gemeinden gleichzeitig verbietet, einen eigenen Vorteilsausgleich einzuführen. Das Verbot in § 2 Abs. 2 GAP ist daher mit Bundesrecht unvereinbar.

Der Ausgleich muss rechtsgleich und willkürfrei erfolgen (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV). Der Mehrwertausgleich beruht selbst auf Gleichheitsüberlegungen, weshalb das Rechtsgleichheitsgebot hier einen eigenständigen, über das Willkürverbot hinausreichenden Gehalt hat. Der Kanton verfügt zwar über einen weiten Gestaltungsspielraum bezüglich der Instrumente des Ausgleichs, einschliesslich vertraglicher Lösungen. Der Anwendungsbereich von § 2 Abs. 3 GAP, der vertragliche Lösungen nur bei Quartierplanungen und Ausnahmeüberbauungen zulässt, schliesst jedoch Auf- und Umzonungen ohne sachlichen Grund von der Abgabe aus. Dies verletzt das Rechtsgleichheitsgebot. Da bei Wegfall von Abs. 2 Abs. 3 allein mit Bundesrecht vereinbar ist, ist nur Abs. 2 aufzuheben.

Gemäss Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG kann vom Erheben einer Abgabe abgesehen werden, wenn der Ertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Erhebungsaufwand steht. Die Ausnahme ist eng auszulegen. Das Bundesgericht hat im Urteil BGE 143 II 568 einen Richtwert von 30'000 Franken genannt; eine Freigrenze von 100'000 Franken…