Sachverhalt

Die Politische Gemeinde Wil (Beschwerdeführerin 1) und die Stiftung Schule St. Katharina (Beschwerdeführerin 2, privatrechtliche Stiftung) führten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung III, vom 17. Dezember 2019 (B 2019/144) je eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Gegenstand ist der Nachtrag I zum Schulvertrag über die Führung einer Mädchensekundarschule (Kathi).

Am 30. Oktober 1996 schlossen das Kloster St. Katharina (öffentlich-rechtliche Körperschaft) und die Gemeinde Wil einen Schulvertrag, der vom katholischen Administrationsrat und vom Erziehungsdepartement genehmigt wurde. Die Gemeinde übernahm die Schulgelder für Wiler Mädchen; das Kathi nahm zudem Privatschülerinnen aus anderen Gemeinden auf. Anfang 2012 übernahm die privatrechtliche Stiftung Schule St. Katharina die Führung der Schule.

Am 11. Februar 2016 stimmte das Stadtparlament Wil einer modifizierten Vereinbarung (Nachtrag I) zu, wonach die Stiftung den Schulvertrag übernehmen, die Aufnahme Wiler Mädchen auf 70 % begrenzt und der Gemeinde das Auswahlrecht eingeräumt werden sollte. Ein Referendum wurde nicht ergriffen.

Drei Stimmberechtigte ([B.] , [A.] und die Partei [C.] ) erhoben am 25. Februar 2016 Abstimmungsbeschwerde beim Departement des Innern. Nach mehreren Verfahrensschritten wies das Departement die Beschwerde am 2. Juli 2019 ab. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde am 17. Dezember 2019 gut, da die Parlamentsbeschlüsse einer rechtlichen Grundlage entbehrten.

Die Gemeinde Wil und die Stiftung beantragten mit Beschwerden vom 3. Februar 2020 die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids, eventualiter die Rückweisung. Die Beschwerdegegner beantragten Abweisung. Das Bundesgericht gab den prozessualen Anträgen auf unentgeltlichen Schulbesuch für die Dauer des Verfahrens mit Präsidialverfügung vom 17. Februar 2020 statt.

Erwägungen

Die beiden Verfahren 2C_136/2020 und 2C_137/2020 wurden vereinigt, da sie auf demselben Sachverhalt beruhen und sich gegen dasselbe Urteil richten (Art. 71 BGG i. V. m. Art. 24 BZP). Die Beschwerde der Gemeinde Wil ist zulässig: Die Gemeinde ist als Trägerin der verfassungsrechtlich geschützten Autonomie zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG); ob die Autonomie tatsächlich besteht, ist eine Frage der materiellen Beurteilung. Die Stiftung ist als Vertragspartnerin und Mitbeteiligte im vorinstanzlichen Verfahren, die unterlegen ist, ebenfalls zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Es handelt sich nicht um Abstimmungsbeschwerden im Sinne von Art. 82 lit. c BGG, sondern um Beschwerden gegen die inhaltliche Rechtmässigkeit des Beschlusses (Art. 82 lit. b BGG).

Die Gemeinde verfügt im Bereich der Volksschule über relative Autonomie: Das Schulwesen fällt grundsätzlich in die kantonale Zuständigkeit (Art. 62 Abs. 1 BV), doch bestehen keine bundes- oder kantonalrechtlichen Vorschriften, die eine Übertragung von Volksschulaufgaben an Private und deren finanzielle Unterstützung durch die Gemeinden ausschliessen. Die Kantonsverfassung anerkennt das Recht, Privatschulen zu gründen und zu führen (Art. 3 lit. a KV/SG), und Art. 24 KV/SG erlaubt die Unterstützung Privater bei Aufgaben von öffentlichem Interesse. Die Gemeinde ist daher in diesem Bereich als autonom zu betrachten (Art. 89 KV/SG).

Die Übertragung der Führung der Regelklassen der öffentlichen Sekundarschule an eine private Trägerschaft erfordert eine genügend bestimmte formellgesetzliche Grundlage. Die Vereinbarung ist ein öffentlich-rechtlicher Leistungsvertrag. Die Auslagerung staatlicher Aufgaben an Private muss auf einer kompetenzgemäss erlassenen Rechtsnorm beruhen, und bei wichtigen Regelungen auf einem generell-abstrakten, genügend bestimmten Rechtssatz in Gesetzesform (BGE 136 II 415 E. 2.6.1). Die Vereinbarung ist wichtig, da sie Grundrechtspositionen der Wiler Schülerinnen berührt (diskriminierende Zugangsbedingungen, Anspruch auf konfessionell neutralen Unterricht gemäss Art. 15 Abs. 3 BV) und die öffentliche Schule finanziell beeinträchtigen kann. Zudem verlangt Art. 25 Abs. 3 KV/SG eine formellgesetzliche Verankerung der Voraussetzungen der Aufgabenübertragung an Private. Die Berufung auf eine gängige kantonale Praxis…