Sachverhalt

Das Bundesamt für Strassen (ASTRA) ersuchte am 21. September 2015 das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) um Genehmigung des Ausführungsprojekts 'Nationalstrasse N2 Lärmsanierungsprojekt Sursee-Rothenburg'. Das Projekt sieht den Einbau eines lärmarmen Strassenbelags Typ SDA 8 Klasse A (mit Ausnahme des Tunnels in der Gemeinde Eich), jedoch keine Lärmschutzbauten vor. Gleichzeitig beantragte das ASTRA Erleichterungen für Liegenschaften, bei denen die Immissionsgrenzwerte weiterhin überschritten würden.

Die Einwohnergemeinde Schenkon erhob im Rahmen der öffentlichen Auflage Einsprache und beantragte die Realisierung der Lärmschutzwand Schenkon Dorf (Ost) und der Lärmschutzwand Seemattbrücke (Mittelwand), allenfalls unter Kostenbeteiligung der Gemeinde. Das UVEK genehmigte das Ausführungsprojekt am 4. April 2018, gewährte Erleichterungen und wies den Einspracheantrag ab.

Die Gemeinde Schenkon focht diesen Entscheid am 4. Mai 2018 beim Bundesverwaltungsgericht an. Dieses vereinigte das Verfahren mit der Beschwerde der Gemeinde Eich und Mitbeteiligter und wies die Beschwerden mit Urteil vom 20. Februar 2019 (A-2587/2018) ab.

Die Gemeinde Schenkon gelangte mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 27. März 2019 an das Bundesgericht und beantragte die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils und der Plangenehmigung, eventualiter die Rückweisung an das UVEK bzw. die Vorinstanz zur weiteren Sachverhaltsabklärung, eventualiter die Realisierung der verlangten Lärmschutzbauten. Das ASTRA beantragte Abweisung; UVEK und Bundesverwaltungsgericht verzichteten auf Vernehmlassung; das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hielt das vorinstanzliche Urteil für umweltrechtskonform. Der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung wies das Gesuch um aufschiebende Wirkung mit Verfügung vom 13. Juni 2019 ab.

Streitig ist insbesondere, ob bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung (Index der wirtschaftlichen Tragbarkeit, WTI) für die Lärmschutzwände der neue Strassenbelag einzurechnen war und ob der angesetzte Kostenrichtwert von Fr. 1'700.--/m2 für die Mittelwand auf der Seemattbrücke zutrifft. Die Vorinstanz hatte eine Plausibilitätsrechnung angestellt und auf weitere Abklärungen verzichtet.

Erwägungen

Die Beschwerde ist zulässig: Es liegt ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit vor (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a, Art. 90 BGG). Die Gemeinde ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG legitimiert, da sie wesentliche öffentliche Anliegen wie den Schutz der Einwohner vor schädlichen Immissionen vertritt und ein grosser Teil ihrer Einwohner betroffen ist. Auf die Beschwerde gegen den durch das Urteil ersetzten UVEK-Entscheid vom 4. April 2018 tritt das Bundesgericht wegen des Devolutiveffekts nicht ein, dieser gilt aber als mitangefochten.

Erleichterungen nach Art. 17 USG und Art. 14 LSV sind restriktiv zu handhaben. Die Sanierungspflicht (Art. 16 USG, Art. 13 LSV) ist nur soweit geschuldet, als technisch, betrieblich und wirtschaftlich tragbar. Im Plangenehmigungsverfahren müssen nicht alle Alternativen detailliert projektiert werden; offensichtlich unverhältnismässige Varianten dürfen summarisch ausgeschieden werden. Der WTI ist ein von der Praxis entwickeltes Hilfsmittel (WTI = Effektivität * Effizienz / 25; genügend ab 1.0), ersetzt aber keine umfassende Verhältnismässigkeitsprüfung mit qualitativen Kriterien.

Nach dem Technischen Merkblatt Projektierung und dem Anhang 4a zum Leitfaden Strassenlärm sind Massnahmen mit gemeinsamem Wirkungsbereich in ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Das Bundesgericht hält jedoch fest, dass eine kombinierte WTI-Berechnung mit Belagsersatz nicht in jedem Fall zwingend ist. Da der lärmarme Belag bei Nationalstrassen standardmässig eingebaut wird, kann bei einer Lärmschutzwand mit deutlich ungenügendem WTI auf die Einrechnung des Belags verzichtet werden; nur bei knapp ungenügendem WTI (0.8 bis 1.0) erfolgt eine kombinierte Berechnung. Das BAFU als Fachbehörde stützt diese Praxis, weshalb das Bundesgericht davon nicht abweicht. Bei einem WTI von 0.2 ist der Verzicht auf die kombinierte Berechnung nicht bundesrechtswidrig.

Hinsichtlich des Kostenrichtwerts bestehen unterschiedliche Ansätze: Das Merkblatt nennt Fr. 1'700.--/m2, der…