Inammissibilità di un ricorso diretto contro un comunicato stampa che annuncia un congelamento delle deroghe in zona villette, in assenza di un atto normativo o di un'ordinanza amministrativa impugnabile

Fatti

La ricorrente, [A. SA] , società che esercita attività di architettura, informatica e promozione immobiliare, contesta un comunicato stampa del 28 novembre 2019 del Dipartimento del territorio (DT) della Repubblica e Cantone di Ginevra, intitolato "Zona villette: congelamento delle deroghe concernenti la densità". Tale comunicato annuncia che il DT non concederà più deroghe ai sensi dell'art. 59 cpv. 4 LCI per i progetti di densificazione in zona villette, fino al completamento di una strategia di densificazione (aggiornamento dei piani direttori comunali, gruppo di lavoro Cantone-Comuni, aggiornamento delle schede A03 e A04 del piano direttore cantonale).

La ricorrente ha adito la Camera costituzionale della Corte di giustizia ginevrina, qualificando il comunicato come ordinanza amministrativa interpretativa e invocando la violazione dell'art. 59 cpv. 4 LCI, dei principi del parallelismo delle forme, della proporzionalità e della buona fede, nonché della libertà economica. Parallelamente, ha proposto direttamente un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (causa 1C_676/2019), chiedendo l'annullamento del comunicato e, in subordine, un regime transitorio per i progetti depositati fino al 30 gennaio 2020. Questa procedura è stata sospesa in attesa dell'esito del ricorso cantonale.

Con sentenza del 19 giugno 2020, la Camera costituzionale ha dichiarato inammissibile il ricorso cantonale, ritenendo che l'atto non fosse un'ordinanza amministrativa destinata ai servizi dello Stato, ma una semplice comunicazione su un cambiamento di prassi, e che i rifiuti di deroga potessero essere contestati mediante le vie ordinarie. La ricorrente ha quindi impugnato tale sentenza davanti al Tribunale federale (causa 1C_454/2020), chiedendone l'annullamento e, in subordine, il rinvio alla Camera costituzionale.

Il Consiglio di Stato conclude per l'inammissibilità, in subordine per il rigetto. La ricorrente sostiene in particolare che la Camera costituzionale avrebbe ignorato una memoria complementare del 15 maggio 2020. Il DT ha annunciato la fine del congelamento il 30 giugno 2020 (o il 20 giugno 2020 secondo la sentenza), e una modifica legislativa è entrata in vigore il 28 novembre 2020.

Questione principale: il comunicato costituisce un atto normativo cantonale impugnabile mediante ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. b LTF), in particolare come ordinanza amministrativa con effetti esterni, e la sentenza cantonale di inammissibilità viola il diritto di essere sentiti o il divieto di arbitrio?

Diritto

Poiché i due ricorsi sono stati proposti nel medesimo contesto dalla stessa parte e sollevano questioni analoghe, il Tribunale federale li riunisce (art. 71 LTF e 24 PC). Lascia indecise la legittimazione della ricorrente e il suo interesse attuale, tenuto conto della revoca del congelamento e della modifica legislativa. Il ricorso contro una sentenza cantonale di inammissibilità è ammissibile, la ricorrente potendo tuttavia chiedere soltanto il rinvio della causa alla Camera costituzionale (DTF 143 I 344 consid. 4).

Ai sensi dell'art. 82 lett. b LTF, solo gli atti normativi cantonali, ossia atti generali e astratti che incidono sulla situazione giuridica dei privati, sono aperti al ricorso astratto. Le ordinanze amministrative, destinate al funzionamento dell'amministrazione e volte a un'applicazione uniforme del diritto, non costituiscono in linea di principio atti normativi. Possono eccezionalmente essere impugnate solo se spiegano effetti esterni e se la loro applicazione non può tradursi in una decisione formale efficacemente impugnabile (DTF 136 II 415 consid. 1.1; 128 I 167 consid. 4.3).

Nel caso di specie, il comunicato non è indirizzato ai servizi subordinati, ma annuncia al pubblico un cambiamento di prassi deciso dallo stesso DT, competente a concedere le deroghe. Non si configura quindi come un'ordinanza amministrativa in senso stretto. Il Tribunale federale lascia tuttavia indecisa la questione, poiché la seconda condizione non è comunque soddisfatta.

Infatti, ogni rifiuto di deroga fondato sulla nuova prassi può essere oggetto di ricorso al Tribunale amministrativo di primo grado (art. 145 LCI), poi alla Camera amministrativa della Corte di giustizia (art. 149 LCI), in caso di rifiuto o ritardo (art. 4 cpv. 4 LPAn/GE), fino al Tribunale federale. Gli amministrati dispongono quindi di una tutela giuridica immediata ed efficace. Non è determinante che la ricorrente, prestatrice di servizi, non abbia la legittimazione a ricorrere: un mandante destinatario di una decisione di rifiuto potrebbe agire. Il ricorso diretto contro il comunicato (1C_676/2019) è pertanto inammissibile.

Quanto al motivo di violazione del diritto di essere sentiti (1C_454/2020), il Tribunale federale constata che la sentenza cantonale è manifestamente inesatta laddove indica che la ricorrente ha rinunciato a…