Fatti
L'encefalopatia spongiforme bovina (BSE), comunemente chiamata "malattia della mucca pazza", è stata diagnosticata per la prima volta in Gran Bretagna nel novembre 1986. Le autorità britanniche hanno annunciato questa epizoozia durante la 56a Sessione generale dell'Ufficio internazionale delle epizoozie (OIE) tenutasi dal 16 al 20 maggio 1988 a Parigi. La malattia si è successivamente diffusa in Irlanda nel 1989, poi nell'Europa continentale, colpendo in particolare la Svizzera e il Portogallo nel 1990, e la Francia nel 1991.
In Svizzera, l'Ufficio veterinario federale (UFV) ha inizialmente ritenuto che il problema della BSE avesse un carattere specificamente britannico e che il rischio di contaminazione in Svizzera fosse poco probabile. Fatta eccezione per alcune misure, non sono state adottate particolari divieti fino all'apparizione del primo caso di BSE in Svizzera il 2 novembre 1990.
Successivamente, la Svizzera ha adottato numerose misure per combattere la BSE, tra cui il divieto di utilizzare farine animali nell'alimentazione dei ruminanti, il divieto di importare farine animali britanniche e varie altre misure volte a impedire la diffusione della malattia.
Nonostante questi sforzi, la BSE si è diffusa in Svizzera, con un totale di 230 casi registrati fino alla fine del 1996. Dopo il 1996, il numero di nuovi casi è diminuito, ma sono apparsi casi di "bovini nati dopo il divieto" (BAB), ponendo la questione del rischio di contaminazione incrociata nei mulini e presso gli allevatori.
Legge
La condizione dell'illiceità ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 LRCF presuppone che lo Stato, attraverso i suoi organi o agenti, abbia violato prescrizioni destinate a proteggere un bene giuridico. L'art. 9 LFE si presenta come una concretizzazione implicita del principio di precauzione, impegnando le autorità a prendere le misure indicate dalle circostanze per impedire l'insorgere e la diffusione di un'epizoozia.
Tuttavia, gli uffici federali disponevano di un margine di…