Incostituzionalità della facoltà di approvazione del SEM in merito alle decisioni dei tribunali cantonali sulle autorizzazioni di soggiorno

Fatti

Parti e svolgimento del procedimento:

Il ricorrente A., cittadino iracheno nato nel 1979, è entrato in Svizzera nel 1998 e ha presentato senza successo una domanda di asilo. Dopo il matrimonio con una cittadina svizzera nel 2002, ha ottenuto un’autorizzazione di soggiorno. In seguito al divorzio di detto matrimonio, nel 2008 ha sposato una cittadina kosovara residente in Svizzera e nel 2012 una cittadina svizzera, con la quale ha avuto due figli (nati nel 2013 e nel 2020). A. è stato più volte condannato penalmente, tra l’altro nel 2007 per falso in documenti e reati stradali, nel 2009 per guida senza patente e appropriazione di veicolo con una pena detentiva di dieci mesi, nonché nel 2018 per frode, falso in documenti, violenza e altri reati con una pena detentiva di sette anni e tre mesi. Nel 2009 e nel 2013 è stato ammonito in materia di diritto degli stranieri. Dal marzo 2014 si è trovato in custodia cautelare o in esecuzione della pena e nel 2018 è stato rilasciato con condizionale.

Nel luglio 2018 l’Ufficio della migrazione del Cantone di Zurigo ha negato la proroga dell’autorizzazione di soggiorno di A. e ne ha disposto l’espulsione dalla Svizzera. Il Tribunale amministrativo del Cantone di Zurigo ha parzialmente annullato tale decisione e invitato l’Ufficio della migrazione a prorogare l’autorizzazione di soggiorno. L’Ufficio della migrazione ha quindi avviato una procedura di approvazione presso il Segretariato di Stato della migrazione (SEM). Con decisione del 22 aprile 2021, il SEM ha negato l’approvazione alla proroga dell’autorizzazione di soggiorno. Il Tribunale amministrativo federale ha respinto il ricorso presentato contro tale decisione con sentenza del 14 novembre 2023. A. ha quindi proposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale e ha chiesto l’annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo federale nonché l’ordine al SEM di approvare la proroga della sua autorizzazione di soggiorno.

Quadro giuridico di riferimento:

La procedura concernente la proroga dell’autorizzazione di soggiorno è stata avviata prima del 18 luglio 2018. Sostanzialmente si applicava la legge sugli stranieri (LStr) nella versione vigente fino alla fine del 2018. Con la nuova versione dell’art. 99 LStr entrata in vigore il 1° giugno 2019, al SEM è stata conferita la facoltà di negare, limitare o subordinare l’approvazione alle decisioni delle autorità amministrative cantonali o delle istanze di ricorso. Il SEM può quindi negare l’approvazione anche dopo una sentenza cantonale favorevole al soggetto interessato e, di conseguenza, non prorogare l’autorizzazione di soggiorno.

Legge

Esame della conformità costituzionale e del diritto internazionale pubblico dell’art. 99 cpv. 2 LStr:

Il Tribunale federale esamina se l’art. 99 cpv. 2 LStr sia conforme alle prescrizioni costituzionali e di diritto internazionale pubblico, segnatamente al principio della divisione dei poteri (art. 30 cpv. 1 Cost., art. 191c Cost.), al diritto all’indipendenza della magistratura, al diritto a un ricorso effettivo (art. 13 CEDU, art. 2 cpv. 3 Patto ONU II) nonché alle garanzie di parità delle armi, di durata ragionevole del procedimento e di certezza del diritto. L’esame viene effettuato nel contesto del caso concreto, in cui il SEM ha negato l’approvazione a una sentenza cantonale che ordinava la proroga dell’autorizzazione di soggiorno di A.

Rapporto con l’art. 13 CEDU e le garanzie di ricorso:

L’art. 13 CEDU garantisce il diritto a un ricorso effettivo qualora una persona affermi una violazione dei propri diritti convenzionali. La garanzia di ricorso è accessoria e presuppone una violazione di una garanzia materiale della CEDU che sia stata addotta in modo ragionevole. L’art. 13 CEDU non richiede un determinato grado di giurisdizione, bensì un ricorso effettivo che offra la possibilità di annullare l’atto statale impugnato o di eliminarne gli effetti pregiudizievoli. L’efficacia della tutela giurisdizionale si misura in base alle competenze dell’autorità e ai diritti procedurali minimi, segnatamente al diritto di essere sentiti e alla motivazione della decisione. Il Tribunale federale constata che l’inserimento di una procedura amministrativa ai sensi dell’art. 99 cpv. 2 LStr non viola l’art. 13 CEDU, poiché la persona interessata può adire sia le autorità cantonali sia il SEM. L’allungamento della procedura e il ruolo della persona ricorrente nel procedimento di impugnazione successivo non costituiscono una violazione della parità delle armi, poiché detto ruolo è determinato dalle pretese costituzionali e convenzionali di tutela giurisdizionale.

Violazione del principio della divisione dei poteri e dell’indipendenza della magistratura:

Il Tribunale federale riconosce nel principio della divisione dei poteri (art. 30 cpv. 1 Cost., art. 191c Cost.) un diritto costituzionale che protegge l’individuo da ingerenze nell’ordine costituzionale delle competenze. Secondo tale principio, le autorità amministrative sono vincolate alle sentenze giudiziarie passate in giudicato e non possono annullarle o sovrapporsi ad esse, salvo che una tale facoltà derivi…