Verfassungswidrigkeit der Zustimmungsbefugnis des SEM zu kantonalen Gerichtsurteilen über Aufenthaltsbewilligungen

Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Der Beschwerdeführer A., ein 1979 geborener irakischer Staatsangehöriger, reiste 1998 in die Schweiz ein und stellte erfolglos ein Asylgesuch. Nach seiner Heirat mit einer Schweizer Bürgerin im Jahr 2002 erhielt er eine Aufenthaltsbewilligung. Nach der Scheidung dieser Ehe heiratete er 2008 eine in der Schweiz wohnhafte kosovarische Staatsangehörige und 2012 erneut eine Schweizerin, mit der er zwei Kinder (geboren 2013 und 2020) hat. A. wurde mehrfach strafrechtlich verurteilt, u.a. 2007 wegen Urkundenfälschung und Verkehrsdelikten, 2009 wegen Fahrens ohne Führerausweis und Fahrzeugentwendung zu einer Freiheitsstrafe von zehn Monaten sowie 2018 wegen Betrugs, Urkundenfälschung, Nötigung und weiterer Delikte zu einer Freiheitsstrafe von sieben Jahren und drei Monaten. 2009 und 2013 wurde er ausländerrechtlich verwarnt. Ab März 2014 befand er sich in Untersuchungshaft bzw. im Strafvollzug und wurde 2018 bedingt entlassen.

Im Juli 2018 verweigerte das Migrationsamt des Kantons Zürich die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von A. und wies ihn aus der Schweiz weg. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hob diesen Entscheid teilweise auf und lud das Migrationsamt ein, die Aufenthaltsbewilligung zu verlängern. Das Migrationsamt leitete daraufhin ein Zustimmungsverfahren beim Staatssekretariat für Migration (SEM) ein. Mit Verfügung vom 22. April 2021 verweigerte das SEM die Zustimmung zur Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung. Das Bundesverwaltungsgericht wies die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 14. November 2023 ab. A. erhob daraufhin Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragte die Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts sowie die Anweisung an das SEM, der Verlängerung seiner Aufenthaltsbewilligung zuzustimmen.

Rechtliche Rahmenbedingungen:

Das Verfahren betreffend die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung wurde vor dem 18. Juli 2018 eingeleitet. Materiell galt das Ausländergesetz (AuG) in der bis Ende 2018 geltenden Fassung. Mit der am 1. Juni 2019 in Kraft getretenen Neufassung von Art. 99 AIG wurde dem SEM die Befugnis eingeräumt, die Zustimmung zu Entscheidungen kantonaler Verwaltungsbehörden oder Beschwerdeinstanzen zu verweigern, zu befristen oder an Bedingungen zu knüpfen. Das SEM kann somit auch nach einem für den Betroffenen günstigen kantonalen Gerichtsurteil die Zustimmung verweigern und damit die Aufenthaltsbewilligung nicht verlängern.

Erwägungen

Prüfung der Verfassungs- und Völkerrechtskonformität von Art. 99 Abs. 2 AIG:

Das Bundesgericht prüft, ob Art. 99 Abs. 2 AIG mit den verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben, insbesondere mit dem Gewaltenteilungsprinzip (Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 191c BV), dem Anspruch auf richterliche Unabhängigkeit, dem Recht auf wirksamen Rechtsschutz (Art. 13 EMRK, Art. 2 Abs. 3 UNO-Pakt II) sowie den Garantien der Waffengleichheit, angemessenen Verfahrensdauer und Rechtssicherheit vereinbar ist. Die Prüfung erfolgt im Kontext des konkreten Falls, in dem das SEM die Zustimmung zu einem kantonalen Gerichtsurteil verweigerte, das die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von A. anordnete.

Verhältnis zu Art. 13 EMRK und Rechtsschutzgarantien:

Art. 13 EMRK garantiert das Recht auf eine wirksame Beschwerde, wenn eine Person eine Verletzung ihrer Konventionsrechte geltend macht. Die Rechtsschutzgarantie ist akzessorisch und setzt eine vertretbar behauptete Verletzung einer materiellen Garantie der EMRK voraus. Art. 13 EMRK verlangt keinen bestimmten Instanzenzug, sondern einen wirksamen Rechtsbehelf, der die Möglichkeit bietet, den angefochtenen staatlichen Akt aufzuheben oder dessen nachteilige Auswirkungen zu beheben. Die Wirksamkeit des Rechtsschutzes bemisst sich nach den Befugnissen der Behörde und den minimalen Verfahrensrechten, insbesondere dem Anspruch auf rechtliches Gehör und Entscheidbegründung. Das Bundesgericht stellt fest, dass die durch Art. 99 Abs. 2 AIG bewirkte Zwischenschaltung eines Verwaltungsverfahrens nicht gegen Art. 13 EMRK verstößt, da die betroffene Person sowohl gegen die kantonalen Behörden als auch gegen das SEM gerichtlich vorgehen kann. Die Verlängerung des Verfahrens und die Rolle der beschwerdeführenden Person im nachgelagerten Rechtsmittelverfahren stellen keine Verletzung der Waffengleichheit dar, da diese Rolle durch die verfassungs- und konventionsrechtlichen Ansprüche auf Rechtsschutz vorgegeben ist.

Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip und die richterliche Unabhängigkeit:

Das Bundesgericht erkennt im Gewaltenteilungsprinzip (Art. 30 Abs. 1 BV, Art. 191c BV) ein verfassungsmäßiges Recht, das den Einzelnen vor Eingriffen in die verfassungsmäßige Zuständigkeitsordnung schützt. Danach sind Verwaltungsbehörden an rechtskräftige Gerichtsurteile gebunden und dürfen diese nicht aufheben oder übersteuern, es sei denn, eine solche Befugnis ergibt sich…