Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Die Stiftung Greenpeace Schweiz (Beschwerdeführerin) focht die Verfügung des Bundesamts für Landwirtschaft vom 4. Juni 2020 an, mit der die Bewilligung für das Inverkehrbringen des Pflanzenschutzmittels B. der A. AG (Beschwerdegegnerin) teilweise erweitert wurde. Das Mittel enthält den Wirkstoff Tefluthrin (Pyrethroid) und war für die Anwendung bei Futter- und Zuckerrüben gegen Drahtwürmer, Moosknopfkäfer und Tausendfüßler zugelassen. Die Stiftung Greenpeace Schweiz beantragte die Aufhebung der Bewilligungserweiterung und rügte insbesondere die Verletzung des Vorsorgeprinzips sowie unzureichende Umweltverträglichkeitsprüfungen.

Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 1. Mai 2023 ab. Dagegen erhob die Stiftung Greenpeace Schweiz Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht, die am 12. Juni 2023 eingereicht wurde.

Sachverhalt:

Die A. AG beantragte 2015 die Erweiterung der Bewilligung für das Pflanzenschutzmittel B. um zusätzliche Anwendungsgebiete. Das Bundesamt für Landwirtschaft erteilte 2020 eine teilweise erweiterte Bewilligung, die Greenpeace Schweiz mit der Begründung anfocht, dass die Umweltauswirkungen des Wirkstoffs Tefluthrin nicht ausreichend geprüft worden seien. Insbesondere kritisierte die Beschwerdeführerin, dass die Zulassungsstelle den Expositionsweg „Abfliessen durch Drainagerohre“ nicht berücksichtigt habe und die Bewertung der Auswirkungen auf Nutzarthropoden (außer Honigbienen) unzureichend sei. Zudem beanstandete sie, dass die Genehmigung des Wirkstoffs Tefluthrin nicht erneut überprüft worden sei.

Die Vorinstanz (Bundesverwaltungsgericht) hielt fest, dass die Bewilligungserweiterung für ein Pflanzenschutzmittel nicht automatisch eine Überprüfung der Wirkstoffgenehmigung erfordere und die Umweltverträglichkeitsprüfung den gesetzlichen Vorgaben entspreche. Gegen diese Entscheidung richtete sich die Beschwerde der Stiftung Greenpeace Schweiz an das Bundesgericht.

Erwägungen

1. Trennung der Verfahren: Bewilligungserweiterung vs. Wirkstoffgenehmigung

Das Bundesgericht bestätigte, dass die Bewilligungserweiterung für ein Pflanzenschutzmittel und die Genehmigung eines Wirkstoffs zwei separate Verfahren sind. Gemäß Art. 17 Abs. 1 lit. a PSMV ist eine Bewilligung nur erforderlich, wenn die Wirkstoffe bereits genehmigt sind. Eine erneute Überprüfung der Wirkstoffgenehmigung im Rahmen der Bewilligungserweiterung ist nicht vorgesehen, es sei denn, es bestehen konkrete Anhaltspunkte für eine Nichtkonformität mit den Genehmigungskriterien (Art. 8 PSMV). Die Beschwerdeführerin konnte nicht nachweisen, dass solche Anhaltspunkte vorlagen. Daher war die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen, dass die Genehmigung des Wirkstoffs Tefluthrin nicht erneut geprüft werden musste.

2. Unzureichende Berücksichtigung des Expositionswegs „Abfliessen durch Drainagerohre“

Das Bundesgericht beanstandete jedoch, dass die Zulassungsstelle den Expositionsweg „Abfliessen durch Drainagerohre“ bei der Bewertung der Auswirkungen auf Wasserorganismen nicht ausreichend berücksichtigt hatte. Gemäß Ziff. 9BI-2.5.1.3 Abs. 1 und Abs. 3 lit. d Ziff. 4 Anhang 9 PSMV muss dieser Expositionsweg zwingend in die Risikobewertung einbezogen werden, sobald die Möglichkeit besteht, dass das Pflanzenschutzmittel in Oberflächengewässer gelangt. Die Vorinstanz hatte dies mit Verweis auf fehlende validierte Berechnungsmodelle in der Schweiz abgelehnt. Das Bundesgericht stellte jedoch klar, dass die Verordnung keine Ermessensspielräume bei der Frage lässt, ob eine Bewertung durchgeführt werden muss, sondern lediglich bei der Wahl des Berechnungsmodells. Da konkrete Anhaltspunkte für einen Eintrag über Drainagen bestanden (z. B. Bindung des Wirkstoffs an Bodenpartikel und Verbreitung von Drainagen in der Schweiz), war die unterbliebene Bewertung rechtswidrig. Dies verstieß gegen das Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 USG) und die Vorgaben der PSMV.

3. Bewertung der Auswirkungen auf Nutzarthropoden

Die Beschwerdeführerin rügte ferner, dass die Vorinstanz die Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels auf Nutzarthropoden (außer Honigbienen) unzureichend geprüft habe. Gemäß Ziff. 9CI-2.5.2.4 Anhang 9 PSMV darf eine Bewilligung nur erteilt werden, wenn mehr als 30 % der Testorganismen nicht geschädigt werden oder eine geeignete Risikoabschätzung den Nachweis erbringt, dass keine unannehmbaren Auswirkungen eintreten. Die Vorinstanz stützte sich auf die SETAC-Leitlinie und die EU-Leitlinie zur terrestrischen Ökotoxikologie, die eine „Erholungsthese“ vorsehen: Danach sind negative Auswirkungen akzeptabel, wenn sich die Populationen innerhalb eines Jahres durch Wiederbesiedlung erholen. Das Bundesgericht erkannte an, dass diese Leitlinien als technische Dokumente im Sinne von Art. 72 Abs. 2 PSMV…