Baubewilligung für Gewerbeküchen: Rückweisung wegen ungenügender Abklärung der Lüftungsanlage

Sachverhalt

Die Stiftung [E.] (Bauherrin) ist Eigentümerin eines mit Mehrfamilienhäusern überbauten Grundstücks in Dübendorf (Zentrumszone Z1), das zum Perimeter des privaten Gestaltungsplans "Bahnhofareal Nord" gehört. Zum Grundstück gehört die Überbauung "Insiderpark" mit einer Untergeschosspassage, die zu Gewerbeflächen (Nord und Süd) führt.

Am 6. Juli 2013 bewilligte der Bauausschuss Dübendorf den Innenausbau der Gewerbefläche Nord als Imbiss/Take-Away ("Paninoteca"), doch stellte sich später heraus, dass dort ein Kebab-Imbiss betrieben wurde. Aufgrund von Geruchsreklamationen untersagte der Stadtpräsident mit Verfügung vom 25. November 2014 das Grillieren, Frittieren oder Backen. Der Rekurs gegen diese Verfügung wurde vom Baurekursgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 20. Mai 2015 abgewiesen.

Mit Verfügung vom 18. November 2013 bewilligte der Stadtrat Dübendorf den Innenausbau der Gewerbefläche Süd zu einem Mini-Take-Away-Lokal ("Pasta-Station"), doch wurde diese Bewilligung am 3. September 2015 widerrufen.

Am 5. November 2020 erteilte der Stadtrat Dübendorf der Stiftung [E.] eine baurechtliche Bewilligung für die Nutzung der Gewerbeflächen Süd (Pasta-Station) und Nord (Kebab-Lokal) sowie für den Ausbau dieser Flächen und die Installation einer neuen Lüftungsanlage mit Fortluftkamin. Die geplante Luftmenge der Lüftungsanlage betrug 4'000 m³/h bei einer Ausblasgeschwindigkeit von 7 m/s. Die Bewilligung enthielt zahlreiche Nebenbestimmungen.

Gegen diesen Beschluss erhoben die STWEG [A.] , [C.] und [D.] (Beschwerdegegnerschaft) Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses hob mit Urteil vom 11. August 2021 den Beschluss des Stadtrats teilweise auf und wies die Sache zur weiteren Untersuchung an den Stadtrat zurück. Zur Begründung führte das Gericht aus, dass die SWKI-Richtlinie VA102-01 zwar keinen immissionsschutzrechtlichen Gehalt habe, aber als Entscheidhilfe dienen könne. Aufgrund fehlender Detailpläne der Ablufthauben sei unklar, ob die geplante Abluftanlage ausreiche, um die Räumlichkeiten ordnungsgemäss zu entlüften. Der Stadtrat wurde aufgefordert, weitere Untersuchungen durchzuführen und allenfalls ein Gutachten einzuholen.

Die Stadt Dübendorf focht diesen Entscheid mit Beschwerde an, die das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 13. April 2022 abwies. Die Stadt Dübendorf erhob daraufhin Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragte die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts sowie die Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats vom 5. November 2020.

Erwägungen

Das Bundesgericht prüfte zunächst die Zulässigkeit der Beschwerde. Es stellte fest, dass die Stadt Dübendorf als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Bereich des Planungs- und Bauwesens gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert ist, die Verletzung der durch Art. 50 Abs. 1 BV gewährleisteten Gemeindeautonomie zu rügen. Die Beschwerde ist zulässig, da sie sich gegen einen Zwischenentscheid richtet, der einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirkt (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Zudem hat die Beschwerdeführerin ein aktuelles Rechtsschutzinteresse, da der angefochtene Entscheid keinen Bauabschlag darstellt, sondern eine Rückweisung mit offenem Ausgang.

In der Sache prüfte das Bundesgericht, ob die Vorinstanz die Gemeindeautonomie der Stadt Dübendorf verletzt hat. Die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50 Abs. 1 BV schützt einen Spielraum der Gemeinde bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts, sofern dieser Spielraum auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den Gemeinden ausgerichtet ist. Die Beschwerdeführerin machte geltend, die Vorinstanz habe diesen Spielraum missachtet, indem sie die Erteilung der Baubewilligung von der Berücksichtigung der SWKI-Richtlinie VA102-01 abhängig gemacht habe, obwohl dafür keine gesetzliche Grundlage bestehe.

Das Bundesgericht führte aus, dass der Immissionsschutz bundesrechtlich im Umweltschutzgesetz (USG) und der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) geregelt ist. Gemäss Art. 11 USG sind Luftverunreinigungen durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen, und Emissionen sind im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Für Küchenanlagen und die dadurch verursachten Dämpfe und Gerüche fehlen spezifische Emissionsgrenzwerte in der LRV, weshalb die Emissionen von der Behörde einzelfallweise zu begrenzen sind (Art. 4 Abs. 1 LRV). Die Vorinstanz durfte daher prüfen, ob zur…