Fatti
La Fondazione [E.] (committente) è proprietaria di un terreno edificato con case plurifamiliari a Dübendorf (zona centrale Z1), che rientra nel perimetro del piano di assetto privato "Bahnhofareal Nord". Al terreno appartiene la sopraelevazione "Insiderpark" con un passaggio interrato che conduce a superfici commerciali (Nord e Sud).
Il 6 luglio 2013 la commissione edilizia di Dübendorf autorizzò la sistemazione interna della superficie commerciale Nord come locale per panini/take-away ("Paninoteca"), ma in seguito risultò che vi veniva gestito un kebab. A seguito di reclami per odori molesti, il presidente della città dispose con provvedimento del 25 novembre 2014 il divieto di grigliare, friggere o cuocere al forno. Il ricorso avverso tale provvedimento fu respinto dal tribunale di ricorso edilizio del Cantone Zurigo con sentenza del 20 maggio 2015.
Con provvedimento del 18 novembre 2013 il consiglio comunale di Dübendorf autorizzò la sistemazione interna della superficie commerciale Sud per un mini locale take-away ("Pasta-Station"), ma tale autorizzazione fu revocata il 3 settembre 2015.
Il 5 novembre 2020 il consiglio comunale di Dübendorf rilasciò alla Fondazione [E.] un permesso edilizio per l’utilizzo delle superfici commerciali Sud (Pasta-Station) e Nord (locale per kebab) nonché per la sistemazione di tali superfici e l’installazione di un nuovo impianto di ventilazione con camino di espulsione. La portata d’aria prevista dell’impianto di ventilazione ammontava a 4'000 m³/h con una velocità di espulsione di 7 m/s. Il permesso conteneva numerose condizioni accessorie.
Avverso tale decisione ricorsero la STWEG [A.] , [C.] e [D.] (resistenti) dinanzi al tribunale di ricorso edilizio del Cantone Zurigo. Con sentenza del 11 agosto 2021 il tribunale annullò parzialmente la decisione del consiglio comunale e rinviò la causa allo stesso per ulteriori accertamenti. A motivazione della decisione, il tribunale rilevò che la direttiva SWKI VA102-01 non ha contenuto di diritto in materia di immissione, ma può fungere da ausilio decisionale. A causa della mancanza di piani dettagliati delle cappe di aspirazione, non risultava chiaro se l’impianto di espulsione previsto fosse sufficiente per aerare correttamente i locali. Il consiglio comunale fu invitato a effettuare ulteriori accertamenti e, se necessario, a richiedere una perizia.
La città di Dübendorf impugnò tale decisione con ricorso, respinto dal tribunale amministrativo del Cantone Zurigo con sentenza del 13 aprile 2022. La città di Dübendorf propose quindi ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale e chiese l’annullamento della sentenza del tribunale amministrativo nonché la conferma della decisione del consiglio comunale del 5 novembre 2020.
Legge
Il Tribunale federale ha innanzitutto esaminato la ricevibilità del ricorso. Ha constatato che la città di Dübendorf, in qualità di titolare di poteri pubblici nel settore della pianificazione e dell’edilizia ai sensi dell’art. 89 cpv. 2 lett. c OFPr, è legittimata a far valere la violazione dell’autonomia comunale garantita dall’art. 50 cpv. 1 Cost. Il ricorso è ricevibile poiché concerne una decisione interlocutoria che arreca un pregiudizio non riparabile (art. 93 cpv. 1 lett. a OFPr). Inoltre, la ricorrente ha un interesse attuale alla tutela giurisdizionale, poiché la decisione impugnata non costituisce un diniego di costruzione, bensì un rinvio con esito incerto.
Nel merito, il Tribunale federale ha esaminato se la precedente istanza abbia violato l’autonomia comunale della città di Dübendorf. L’autonomia comunale ai sensi dell’art. 50 cpv. 1 Cost. tutela un margine di discrezionalità del Comune nell’applicazione del diritto cantonale o federale, purché tale margine sia finalizzato a considerare le particolari condizioni e esigenze dei Comuni. La ricorrente ha sostenuto che la precedente istanza avrebbe violato tale margine di discrezionalità subordinando il rilascio del permesso edilizio all’osservanza della direttiva SWKI VA102-01, pur in mancanza di una base legale.
Il Tribunale federale ha rilevato che la tutela dalle immissioni è disciplinata a livello federale dalla LPAmb e dalla OIAt. Ai sensi dell’art. 11 LPAmb, le immissioni di aria devono essere limitate con misure alla fonte e le emissioni devono essere contenute, nell’ambito della prevenzione, nella misura tecnicamente e operativamente possibile ed economicamente sostenibile (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Per gli impianti di cucina e i fumi e odori da essi generati non sono previsti valori limite specifici nell’OIAt, ragion per cui le emissioni devono essere limitate caso per caso dall’autorità (art. 4 cpv. 1 OIAt). La precedente…