Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Die Helvetia Nostra, eine beschwerdeberechtigte Organisation im Bereich des Natur- und Heimatschutzes nach Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG, focht ein Baugesuch der A. GmbH für ein Ferienresort in der Gemeinde Surses an. Das Baugesuch wurde am 30. Juli 2019 eingereicht und am 9. August 2019 im kommunalen Amtsblatt der Gemeinde publiziert sowie öffentlich aufgelegt. Der Gemeindevorstand wies die Einsprachen ab und erteilte am 31. Oktober 2019 die Baubewilligung. Helvetia Nostra rügte, dass die Publikation nicht im kantonalen Amtsblatt erfolgt sei, und beantragte die Nichtigkeit des Verfahrens sowie Akteneinsicht. Die Gemeinde vertrat die Auffassung, die Publikation sei korrekt erfolgt. Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden wies die Beschwerde am 16. März 2021 ab. Gegen diesen Entscheid erhob Helvetia Nostra am 30. April 2021 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht.

Relevante rechtliche Rahmenbedingungen:

Das Bauvorhaben unterlag dem Zweitwohnungsgesetz (ZWG), da es sich um ein Ferienresort handelte. Die Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG richtet sich nach Art. 20 Abs. 1 ZWG, der als lex specialis zu Art. 12b NHG gilt. Art. 12b NHG sieht vor, dass Baugesuche und -bewilligungen für Vorhaben, die das Verbandsbeschwerderecht auslösen, im Bundesblatt, kantonalen Publikationsorgan oder durch schriftliche Mitteilung an beschwerdeberechtigte Organisationen zu veröffentlichen sind. Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass die Publikation im kantonalen Amtsblatt erforderlich gewesen sei, um ihr Beschwerderecht effektiv wahrnehmen zu können.

Erwägungen

Verhältnis zwischen ZWG und NHG: Das Bundesgericht bestätigte, dass Art. 20 Abs. 1 ZWG als lex specialis zu Art. 12b NHG zu qualifizieren ist. Diese Auslegung ergibt sich aus dem Wortlaut der Bestimmung, der klarstellt, dass sich die Ausschreibung von Baugesuchen und die Mitteilung von Bauentscheiden abschliessend nach kantonalem Recht richten. Ein Vorbehalt zugunsten des NHG oder des Verbandsbeschwerderechts besteht nicht. Die Entstehungsgeschichte der Norm bestätigt diese Interpretation: Sowohl der Kommissionssprecher als auch der Ständerat betonten, dass Art. 20 Abs. 1 ZWG eine Sonderregelung darstellt, die den Kantonen Spielraum bei der Publikation von Baugesuchen im Anwendungsbereich des ZWG lässt. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass kantonale Vorschriften eine Publikation im kantonalen Amtsblatt vorsehen können, sofern dies die Wahrnehmung des Beschwerderechts nicht verunmöglicht oder übermässig erschwert.

Verfassungs- und völkerrechtliche Mindestanforderungen: Die Beschwerdeführerin machte geltend, dass Art. 20 Abs. 1 ZWG gegen verfassungsrechtliche (Art. 29, 29a BV) und völkerrechtliche Bestimmungen (Art. 6, 13 EMRK, Aarhus-Konvention) verstosse, da das Verbandsbeschwerderecht ausgehebelt werde. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück. Art. 20 Abs. 1 ZWG verweist ausschliesslich auf kantonales Recht und legt selbst keine konkreten Publikationsmodalitäten fest. Die Einhaltung verfassungs- und völkerrechtlicher Mindestanforderungen obliegt den kantonalen Behörden. Vorliegend konnte die Beschwerdeführerin nicht substanziiert darlegen, dass ihr die rechtzeitige Kenntnisnahme des Baugesuchs unmöglich oder unzumutbar gewesen sei, da die Publikation sowohl im kommunalen Amtsblatt als auch auf der Internetseite der Gemeinde erfolgte. Eine Verletzung von Grundrechten oder Konventionsrechten lag daher nicht vor.

Eng auszulegende Sondervorschrift: Art. 20 Abs. 1 ZWG ist als Sondervorschrift eng auszulegen und gelangt nicht zur Anwendung, wenn mit dem Bauvorhaben eine andere Bundesaufgabe verbunden ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn das Bauvorhaben einer bundesrechtlichen Spezial- oder Ausnahmebewilligung bedarf, z.B. bei Bauten ausserhalb der Bauzone oder im Gewässerraum. In solchen Fällen…