Mancata inclusione di una particella con superficie per l'avvicendamento colturale in una zona non edificabile; confermata l'assegnazione alla zona agricola

Fatti

La ricorrente ([A. AG] ) è proprietaria della particella n. 1405 nel comune di Speicher (zona 'Obere Schwendi', circa 23'000 m²). Nel piano delle zone del 1978 la particella era assegnata alla zona per case mono- e bifamiliari; la ricorrente l'ha acquistata nel 1983 e nel 1984 ha presentato una domanda di costruzione.

In seguito all'iniziativa per la rimozione dalla zona edificabile del 1985, la particella è stata riclassificata in più tentativi. Il Tribunale federale ha annullato nel 1992 la decisione di approvazione (DTF 118 Ia 165). Nel 1994 il Consiglio di Stato ha incaricato il comune di emanare un piano parziale delle zone che assegnasse la particella alla zona agricola. Un terzo piano parziale è stato respinto dagli elettori nel 1994; il quarto piano parziale è stato approvato senza procedura di pubblicazione e di votazione. Il Tribunale amministrativo (oggi Tribunale superiore) ha annullato parzialmente tale decisione nel 1998 e ha rinviato la causa per lo svolgimento della procedura ordinaria di pianificazione. Ha rilevato che, dal 1° gennaio 1988, la particella si trova in una zona non edificabile ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 LPT.

L'8 luglio 1998 il Consiglio comunale ha deliberato il quinto piano parziale delle zone, che assegnava la particella alla zona agricola e all'area agricola prioritaria. Gli elettori hanno approvato il 29 novembre 2009; il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso della ricorrente il 26 marzo 2013. Il Tribunale superiore ha respinto il ricorso il 19 ottobre 2020, nella misura in cui era ammissibile. Una perizia della Geotest AG ha accertato che 9'400 m² della particella soddisfano i requisiti minimi del diritto federale per le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC).

Dinanzi al Tribunale federale la ricorrente ha chiesto l'annullamento della decisione, l'accertamento della mancanza dei presupposti per l'invalidazione della zonizzazione e per una prescrizione SAC nel piano direttore, nonché l'impugnazione di diverse decisioni incidentali (1998, 2016, 2018, 2020). Ha lamentato, tra l'altro, vizi procedurali (partecipazione del cancelliere in pensione, mancata ponderazione degli interessi da parte del comune), la qualificazione come SAC, la violazione della garanzia della proprietà e della tutela della buona fede, nonché la durata eccessiva della procedura, superiore a 35 anni, con un danno asserito di Fr. 1'753'038. Ha inoltre contestato l'addebito delle spese della perizia.

Il Tribunale federale ha respinto il ricorso, nella misura in cui era ammissibile. Le spese giudiziarie di Fr. 5'000.-- sono state poste a carico della ricorrente; non sono state assegnate ripetibili.

Diritto

Ammissibilità: Il ricorso contro la decisione finale cantonale d'ultima istanza è dato ai sensi degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 90 LTF; la ricorrente è legittimata in quanto proprietaria, ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 LTF. La decisione di rinvio del 1998, quale decisione incidentale ai sensi dell'art. 93 cpv. 3 LTF, è ancora impugnabile, poiché incide sulla decisione finale. La decisione incidentale sulla partecipazione del cancelliere riguarda questioni di organizzazione giudiziaria ai sensi dell'art. 92 cpv. 1 LTF e avrebbe dovuto essere impugnata autonomamente; il ricorso contro di essa è tardivo. Non sussiste un motivo di nullità. Le censure relative a vizi nella votazione non sono esaminabili in mancanza di un ricorso in materia di diritti politici. La domanda di accertamento è inammissibile ai sensi dell'art. 99 cpv. 2 LTF, poiché l'annullamento offre una tutela giuridica sufficiente. Le censure di violazione di diritti fondamentali sono soggette ai requisiti di motivazione di cui all'art. 106 cpv. 2 LTF.

Censure procedurali: La produzione degli atti non è necessaria. La censura relativa alla mancanza di legittimazione di [B.] nel ricorso non regge, poiché la legge edilizia cantonale richiede un'opposizione solo per la proposizione del ricorso e non per l'integrazione del contraddittorio; inoltre [B.] era d'accordo con il piano.

Piano delle zone del 1978 e art. 36 cpv. 3 LPT: Ai sensi dell'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT, i Cantoni dovevano adottare entro il 1° gennaio 1988 un piano di utilizzazione conforme al diritto federale. Il piano delle zone del 1978 non è mai stato approvato ai sensi dell'Art. 26 Cost. ed era inoltre materialmente sovradimensionato (capacità di 5'800 abitanti, vecchio art. 15 LPT). Esso ha quindi cessato di avere effetto il 1° gennaio 1988. Il termine non poteva essere prorogato; la conseguenza giuridica si è prodotta indipendentemente da un eventuale ritardo nella pianificazione. È quindi determinante l'art. 36 cpv. 3 LPT, secondo cui come zona edificabile vale soltanto la zona ampiamente edificata. Il concetto va interpretato restrittivamente (DTF 132 II 218). La particella non rientra in tale nozione, per cui dal 1988 si trova in una zona non edificabile.

Ponderazione degli interessi e diritto di essere sentiti: Nella decisione su opposizione il Consiglio comunale non aveva effettuato una ponderazione degli interessi, ma l'ha recuperata nella pubblicazione della votazione del 2009. La ricorrente ha potuto esprimersi sul punto nella procedura di ricorso, e il Consiglio di Stato disponeva di piena cognizione. Considerata la durata eccessiva della procedura, un rinvio formale sarebbe stato sproporzionato; la sanatoria nella procedura di impugnazione è ammissibile.

Superficie per l'avvicendamento colturale: Le superfici per l'avvicendamento colturale devono essere particolarmente protette ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 lett. a e art. 15 cpv. 3 LPT nonché degli art. 26 segg. OPT. Il Tribunale superiore poteva disporre una perizia, poiché i giudici nella procedura di pianificazione dell'utilizzazione possono esaminare in via pregiudiziale il piano direttore, che non è impugnabile autonomamente. La perizia, fondata su criteri tecnici riconosciuti dell'aiuto all'esecuzione del 2006, ha accertato che 9'400 m² soddisfano i requisiti minimi. Il piano direttore cantonale 2019 indica 797 ha di SAC, mentre l'estensione minima è di 790 ha; sussiste quindi un forte interesse alla conservazione integrale.

Presupposti per l'inserimento in zona edificabile: Ai sensi dell'art. 30 cpv. 1bis OPT, le SAC possono essere inserite in zona edificabile solo se un importante obiettivo cantonale non può essere raggiunto senza il loro utilizzo. Tale presupposto non è adempiuto,…