Sachverhalt

Im Gebiet Gwatt in Pfäffikon (Gemeinde Freienbach, Kanton Schwyz) besteht seit 1974 das von der [E. AG] betriebene Einkaufszentrum 'Seedamm-Center' (SDC). Der Regierungsrat des Kantons Schwyz genehmigte am 7. Januar 1980 den Gestaltungsplan 'Seedamm-Center' (GP-SDC). Mit Urteil vom 4. Januar 2005 (BGE 131 II 103) hiess das Bundesgericht eine Beschwerde des [B.] gegen eine frühere Änderung und Erweiterung des SDC gut.

Am 29. Februar 2012 reichten die [E. AG] und die Genossenschaft [D.] dem Gemeinderat Freienbach ein Gesuch um Änderung und Erweiterung des GP-SDC ein. Geplant sind ein neues Gebäude mit rund 15'000 m² Verkaufsflächen, ein Bürogebäude mit 6'820 m² Nutzfläche und eine Tiefgarage mit 672 Parkplätzen. Die Verkaufsflächen sollen auf insgesamt 40'628 m² und die Parkplätze auf 1'795 erhöht werden.

Zur Verbesserung der Erschliessung ist eine direkte Zufahrt ab der Autobahn A3 über eine Hochbrücke vorgesehen. Dafür lagen 2012 ein Plangenehmigungsgesuch des Bundesamts für Strassen (ASTRA) und ein Baubewilligungsgesuch der [E. AG] auf. Ende 2014 zog das ASTRA das Auflageprojekt zurück. Die [E. AG] reichte am 21. Juli 2016 ein neues Baugesuch ein.

Der Gemeinderat Freienbach hiess die Einsprache des [B.] am 28. September 2017 teilweise gut und erliess die Änderung und Erweiterung des GP-SDC mit Änderungen betreffend Parkplatzbewirtschaftung und öffentlichen Verkehr. Art. 3 der Sonderbauvorschriften (SBV) sieht vor, dass Baubewilligungen im Perimeter erst erteilt werden dürfen, wenn die Drittprojekte 'N3/60 Umgestaltung Anschluss Pfäffikon/Gwatt' und 'Hochbrücke und Strassenanpassungen Seedamm-Center' rechtlich und finanziell gesichert und baulich umgesetzt sind.

Der Regierungsrat hiess die Beschwerde der Bauherrschaft am 16. Oktober 2018 teilweise gut und hob die Vorschriften zur Parkplatzbewirtschaftung auf. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (Kammer III) hiess am 18. Dezember 2019 die Beschwerde des [B.] teilweise gut (Urteil III 2018 198), bestätigte aber die vom Regierungsrat aufgehobene Gebührenregelung für Parkplätze (Art. 5 Abs. 3 Satz 3 SBV). Die Beschwerde der [A. AG] wies es ab (Urteil III 2018 201).

Die [A. AG] (Beschwerdeführerin 1) erhob Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (1C_99/2020) und rügte vor allem eine mangelhafte formelle und materielle Koordination des Gestaltungsplanverfahrens mit dem Bewilligungsverfahren für die Hochbrücke und den Umbau des Autobahnanschlusses Pfäffikon. Der [B.] (Beschwerdeführer 2), vertreten durch die [C.] , erhob ebenfalls Beschwerde (1C_109/2020) und beantragte die Aufhebung der Entscheide sowie eventualiter Änderungen der SBV zur Parkplatzgebühr und zum Hauslieferdienst.

Das Bundesgericht hiess am 25. April 2023 (1C_787/2021 und 1C_9/2022) Beschwerden gegen die Baubewilligung und den kantonalen Gesamtentscheid für die Hochbrücke gut, da die neue Zufahrt erhebliche bauliche Eingriffe in den Autobahnanschluss Pfäffikon bedinge und im nationalstrassenrechtlichen Plangenehmigungsverfahren hätte bewilligt werden müssen. Die Beschwerdeführerin 1 beantragte daraufhin Gutheissung, eventualiter Abschreibung als gegenstandslos. Der Beschwerdeführer 2 verlangte materiellen Entscheid. Die Beschwerdegegnerinnen und der Regierungsrat beantragten Abweisung, da die Erschliessbarkeit nicht in Frage gestellt sei und kein inhaltlicher Zusammenhang im Sinne fehlender Koordination bestehe.

Erwägungen

Gegen den letztinstanzlichen kantonalen Endentscheid ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG zulässig. Die Beschwerdeführerin 1 ist als Eigentümerin und Baurechtsnehmerin benachbarter Parzellen zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Der Beschwerdeführer 2 ist als gesamtschweizerisch tätige Umweltschutzorganisation nach Art. 55 USG i.V.m. der VBO beschwerdebefugt, da die Erweiterung des Einkaufszentrums und der Parkplätze der UVP-Pflicht unterliegt und das Gestaltungsplanverfahren massgeblich ist. Die Verbandsbeschwerde steht damit offen.

Das Verfahren ist durch das Urteil vom 25. April 2023 nicht gegenstandslos geworden. Solange die Bedingung von Art. 3 SBV nicht eintritt, dürfen zwar keine Baubewilligungen erteilt werden, doch kann der Eintritt der Bedingung nicht ausgeschlossen werden. Eine Abschreibung würde den Beschwerdeführenden den Rechtsschutz gegen den Gestaltungsplan verweigern. Eine Sistierung kommt nicht in Betracht, da kein anderer Rechtsstreit hängig ist, dessen Ausgang den Entscheid beeinflussen könnte (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 6 Abs. 1 BZP), und eine unabsehbare Aussetzung Art. 29 Abs. 1 BV widerspräche. Die Verfahren werden vereinigt. Das Bundesgericht berücksichtigt das Urteil zu den konnexen Projekten, da neue Erkenntnisse aus gestaffelten Verfahren nicht ausgeblendet werden dürfen.

Die Beschwerdeführerin 1 rügt in erster Linie eine Verletzung des Koordinationsgrundsatzes nach Art. 25a RPG, der auch im Nutzungsplanverfahren sinngemäss gilt (Abs. 4). Ob Verfahren koordiniert werden müssen, hängt von einem engen betrieblichen und funktionalen Zusammenhang ab. Ein solcher besteht hier klar: Die Erweiterung des SDC wurde von Anfang an von der Änderung der Erschliessung abhängig gemacht, Art. 3 SBV bezeichnet die Erschliessungsanlagen als Voraussetzung, und die Beschwerdegegnerinnen traten als Bauherrschaft für beide Projekte auf. Eine formelle Koordination scheidet wegen unterschiedlicher Zuständigkeiten (Gemeinde bzw. Kanton einerseits, ASTRA und UVEK andererseits) aus, eine materielle Koordination ist dagegen erforderlich.

Art. 25a RPG findet zwar grundsätzlich nur auf kantonale Verfahren Anwendung, doch können in besonderen Konstellationen Koordinationsprobleme zwischen Bundes- und kantonalem Recht auftreten, die fallspezifisch zu lösen sind. Widersprüchliche Entscheide sind zu vermeiden, insbesondere bei der Umweltverträglichkeitsbeurteilung: Die Lärm- und Luftschadstoffemissionen des erweiterten SDC hängen vom Verkehrsaufkommen ab, das durch die neue Zufahrt vermindert werden soll, während das Fahrtenaufkommen des Einkaufszentrums die Emissionen der Zufahrt bestimmt.

Zudem muss der Gestaltungsplan nicht toter Buchstabe bleiben. Die Erschliessung ist gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG Voraussetzung der Baubewilligung, doch muss bereits im Nutzungsplanverfahren der Machbarkeitsnachweis erbracht werden, dass die Zufahrt tatsächlich und rechtlich…