Sachverhalt

Die Politische Gemeinde Wil (Beschwerdeführerin 1) und die Stiftung Schule St. Katharina (Beschwerdeführerin 2) führen zwei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung III, vom 17. Dezember 2019 (B 2019/144). Die Verfahren 2C_136/2020 und 2C_137/2020 betreffen den Nachtrag I zum Schulvertrag. Die Beschwerdegegner sind A., B. und die Partei C., vertreten durch denselben Rechtsvertreter.

Am 30. Oktober 1996 schloss das Kloster St. Katharina, eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, mit der Gemeinde Wil einen Schulvertrag über die Führung einer Mädchensekundarschule (Kathi). Die Gemeinde verpflichtete sich zur Bezahlung der Schulgelder für Wiler Mädchen. Der Vertrag wurde 1997 vom katholischen Administrationsrat und dem Erziehungsdepartement genehmigt. Neben Wiler Schülerinnen besuchen auch Privatschülerinnen aus anderen Gemeinden das Kathi.

Anfang 2012 übernahm die Stiftung Schule St. Katharina, eine vom Kloster errichtete privatrechtliche Stiftung, die Führung des Kathi. Am 11. Februar 2016 stimmte das Stadtparlament Wil dem Antrag des Stadtrats zu, den Schulvertrag durch eine modifizierte Vereinbarung (Nachtrag I) anzupassen. Vorgesehen waren die Übernahme des Vertrags durch die Stiftung, die Begrenzung der Aufnahme von Wiler Mädchen auf 70 Prozent, ein Auswahlrecht der Gemeinde, die Unterstellung des Kathi unter das Öffentlichkeitsgesetz sowie Einsichtsrechte für den Stadtrat und die Geschäftsprüfungskommission. Gegen die Parlamentsbeschlüsse wurde kein Referendum ergriffen.

Die Beschwerdegegner erhoben am 25. Februar 2016 Abstimmungsbeschwerde beim Departement des Innern. Dieses trat zunächst nicht ein, das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde teilweise gut und wies zur Neubeurteilung zurück. Das Departement wies die Abstimmungsbeschwerde am 2. Juli 2019 ab. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene Beschwerde am 17. Dezember 2019 gut mit der Begründung, die Parlamentsbeschlüsse entbehrten einer rechtlichen Grundlage.

Die Gemeinde Wil und die Stiftung beantragen mit Beschwerden vom 3. Februar 2020 die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids, eventualiter Rückweisung. Die Beschwerdegegner beantragen Abweisung. Das Bundesgericht gewährte mit Präsidialverfügung vom 17. Februar 2020 den prozessualen Anträgen auf unentgeltlichen Schulbesuch für die Dauer des Verfahrens bzw. ab Schuljahr 2020/2021 statt. Das Verwaltungsgericht beantragt Abweisung.

Hauptfragen:

  • Legitimation der Gemeinde Wil (Autonomiebeschwerde) und der Stiftung als Mitbeteiligte
  • Bestehen einer Autonomie der Gemeinde für die Übertragung von Volksschulaufgaben an Private und deren Finanzierung
  • Erfordernis einer genügend bestimmten formellgesetzlichen Grundlage für die Übertragung der Führung einer Schule an eine Privatschule
  • Frage, ob Art. 126 GG/SG und Art. 3 GG/SG eine taugliche Delegationsnorm darstellen

Erwägungen

Die Verfahren werden vereinigt, da sie auf demselben Sachverhalt beruhen, sich gegen dasselbe Urteil richten und zusammenhängende Rechtsfragen aufwerfen (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP). Die Gemeinde Wil ist zur Beschwerde legitimiert, da sie als Trägerin hoheitlicher Gewalt in ihrer behaupteten Autonomie betroffen ist; ob die Autonomie tatsächlich besteht, ist eine Frage der materiellen Beurteilung und nicht des Eintretens (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). Die Stiftung hat am vorinstanzlichen Verfahren als Vertragspartnerin teilgenommen, ist unterlegen und daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Die Rüge der Verletzung von Art. 9, 34 BV, Art. 3 und 8 KV/SG wird mangels genügender Begründung nicht geprüft (Art. 106 Abs. 2 BGG).

Die Gemeinde verfügt im Bereich der Volksschule über eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit. Weder Bundesrecht noch das kantonale Recht stehen einer Übertragung von Volksschulaufgaben an Private und deren finanzieller Unterstützung durch die Gemeinden entgegen. Die Gemeinde ist daher im Sinne von Art. 89 KV/SG als autonom zu betrachten.

Der Nachtrag I ist als öffentlich-rechtlicher Leistungsvertrag zu qualifizieren. Die Übertragung einer staatlichen Aufgabe an Private bedarf nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung einer kompetenzgemäss erlassenen Rechtsnorm; bei wichtigen Regelungen muss diese ein generell-abstrakter, genügend bestimmter Rechtssatz in Form eines Gesetzes sein. Der Entscheid, einer privaten Institution die Führung von Sekundarschulklassen anzuvertrauen, berührt wesentliche Grundrechtspositionen der Wiler Schülerinnen (Diskriminierung durch beschränkten Zugang, konfessionell neutraler…