Entsorgung von Siedlungsabfällen einer Zahnarztpraxis: Qualifikation als Grossproduzent versus Kleinbetrieb und Schwelle von 250 Vollzeitstellen nach Bundesrecht

Sachverhalt

[A.] betreibt seit 1992 als Einzelunternehmen eine Zahnarztpraxis in Genf, in der gemäss dem Genfer Handelsregister per 29. Juni 2018 zwischen zehn und neunzehn Angestellte beschäftigt sind.

Mit Verfügung vom 26. März 2018 qualifizierte die Stadt Genf die Praxis als Grossproduzentin von Abfällen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RCGD (Gemeindereglement vom 20. Dezember 2017 über die Abfallbewirtschaftung) und nicht als Kleinbetrieb. Sie forderte die Praxis folglich auf, gemäss Art. 12 Abs. 1 RCGD mit einem privaten Dienstleister einen Vertrag über die Entsorgung von Haushaltskehricht und ähnlichen Abfällen abzuschliessen.

Mit Urteil vom 2. November 2018 wies das Verwaltungsgericht erster Instanz die Beschwerde des Betroffenen ab. Mit Urteil vom 10. September 2019 (ATA/1367/2019) hiess die Verwaltungsrechtliche Kammer des Kantonsgerichts die Beschwerde gut, hob das Urteil auf und wies die Sache zu neuem Entscheid an die Stadt zurück. Nach Auffassung der kantonalen Instanz durfte sich die Stadt nicht auf die Anzahl Angestellte ohne Angabe in Vollzeitäquivalenten (VZÄ) stützen; sie hätte alle Betriebe mit weniger als acht VZÄ als Kleinbetriebe qualifizieren müssen, was bei der Praxis zutreffe.

Die Stadt Genf erhebt beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt hauptsächlich die Aufhebung des kantonalen Urteils und die Bestätigung ihrer Verfügung, eventuell die Rückweisung an die kantonale Instanz. Die kantonale Instanz reicht keine Vernehmlassung ein. Der Beschwerdegegner beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) reicht keine Vernehmlassung ein.

Zentral ist die Frage, ob die Praxis dem Regime der Kleinbetriebe (Sammlung und Entsorgung durch die Gemeinde) oder jenem der Grossproduzenten (Vertrag mit einem privaten Dienstleister) zu unterstellen ist, unter Berücksichtigung des Gemeinderechts und des Bundesrechts (Art. 31b und 31c USG, Art. 3 Bst. a VVEA).

Erwägungen

Zur Eintretensfrage: Das kantonale Urteil ist aufgrund der Rückweisung an die Vorinstanz ein Zwischenentscheid. Es kann jedoch einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Bst. a BGG bewirken, wenn es präzise Anweisungen enthält, die der Gemeinde keinen Spielraum lassen, was hier zutrifft, da die Stadt die Praxis als Kleinbetrieb qualifizieren muss. Die Beschwerde ist insofern zulässig.

Die Stadt ist gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert: Sie ist in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen und verfügt über ein schutzwürdiges öffentliches Interesse, angesichts der Kosten und organisatorischen Aufgaben, die mit der Ermittlung der VZÄ von über 9200 Betrieben verbunden sind, sowie des Präjudizcharakters der Sache. Eventuell kann ihre Beschwerdelegitimation auch auf Art. 89 Abs. 2 Bst. d BGG in Verbindung mit Art. 57 USG gestützt werden, da der Entscheid teilweise auf dem USG und der VVEA beruht.

Materiell wendet das Bundesgericht das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG) und kann seine eigene Begründung an die Stelle jener der Vorinstanz setzen. Die Art. 31b und 31c USG verteilen die Zuständigkeiten: Die Kantone müssen Siedlungsabfälle entsorgen (staatliches Monopol, an die Gemeinden delegierbar), während die übrigen Abfälle ihrem Inhaber obliegen. Art. 3 Bst. a VVEA, in Kraft seit 1. Januar 2016, definiert Siedlungsabfälle als Abfälle aus Haushalten, aus Betrieben mit weniger als 250 Vollzeitstellen und aus öffentlichen Verwaltungen, deren Zusammensetzung jener von Haushaltsabfällen vergleichbar ist.

Die Schwelle von 250 Vollzeitstellen ist massgebend für die Unterscheidung zwischen den dem kommunalen Monopol unterstehenden Siedlungsabfällen und den übrigen Abfällen. Der Bundesrat anerkennt zwar einen Gestaltungsspielraum der Kantone und Gemeinden, doch…