Sachverhalt
Die Beschwerdeführerin, [A. SA] , ist eine Aktiengesellschaft mit Sitz in Carouge (GE), die im Transport, der Handhabung, der Bewirtschaftung und der Vermarktung von Abfällen tätig ist.
Im Februar 2017 schlossen die Gemeinderäte von Vevey, Montreux und La Tour-de-Peilz eine Kooperationsvereinbarung über das gemeinsame Sammeln und Transportieren bestimmter Abfälle (verbrennbare, kompostierbare, Papier/Karton), wobei der Auftrag nach dem Verfahren des öffentlichen Beschaffungswesens an einen oder mehrere Transporteure vergeben werden sollte.
Mit einer am 11. April 2017 veröffentlichten Ausschreibung schrieb die Gemeinde La Tour-de-Peilz drei Lose aus, darunter Los Nr. 1 betreffend verbrennbare Siedlungsabfälle (DUI). Das Pflichtenheft definierte die gewöhnlichen Industrieabfälle (DIB) als Abfälle von Unternehmen auf dem Gemeindegebiet, die mit Siedlungsabfällen vergleichbar sind, also jene von Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen (EPT), deren Zusammensetzung jener der Haushalte entspricht. Der Auftrag wurde am 12. Juli 2017 der Gesellschaft [C. SA] zugeschlagen; die Beschwerdeführerin hat diese Zuschlagsverfügung, allein oder im Konsortium, nicht angefochten.
Am 30. November 2017 unterzeichneten die Gemeinden Montreux, Veytaux, Vevey und La Tour-de-Peilz mit [C. SA] einen Vertrag für die Jahre 2018-2024, der für die DUI und ab dem 1. Januar 2019 für die DIB im Sinne von Art. 49 VVEA gilt.
Am 9. November 2018 schrieb die Beschwerdeführerin den Gemeinden und machte geltend, die VVEA entbinde diese von den Abfällen von Unternehmen mit mehr als 250 Beschäftigten, doch bleibe die Lage für Unternehmen unverändert, deren Abfälle nicht mit Haushaltsabfällen vergleichbar seien und die Kundinnen der Beschwerdeführerin seien.
Am 13. November 2018 schlug der Strassenunterhaltsdienst von Montreux vor, das kommunale Monopol für die Sammlung der DIB wiederherzustellen und die Unternehmen mit weniger als 250 EPT darüber zu informieren, dass sie ihre Verträge mit privaten Transporteuren kündigen sollten. Am 13. Dezember 2018 richteten die Gemeinderäte ein Schreiben an alle Unternehmen auf ihrem Gebiet, in dem sie die Wiedereinführung des kommunalen Monopols für verbrennbare DIB frühestens auf den 1. Januar 2019 und spätestens auf den 1. Juli 2019 ankündigten und die Unternehmen aufforderten, ihre Vereinbarungen mit privaten Anbietern zu kündigen.
Die Beschwerdeführerin erhob zwei Beschwerden. Die erste (Verfahren MPU.2019.001) betraf die Verweigerung einer neuen Vergabe; das Kantonsgericht trat darauf mit Urteil vom 25. Juli 2019 nicht ein, wies sie subsidiär ab, ohne dass dagegen Beschwerde an das Bundesgericht erhoben wurde. Die zweite, vom 27. Dezember 2018, zielte auf die Aufhebung des Schreibens vom 13. Dezember 2018 vor der Abteilung für Verwaltungsrecht des Waadtländer Kantonsgerichts. Mit Urteil vom 24. September 2019 (GE.2019.0004) trat diese Abteilung auf die Beschwerde mangels Legitimation nicht ein, da die Beschwerdeführerin nur indirekt betroffen sei, liess jedoch die Frage offen, ob das Schreiben eine Verfügung darstelle, und wies die Beschwerde hilfsweise materiell ab.
Die Beschwerdeführerin erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragt hauptsächlich die Aufhebung des kantonalen Urteils und der Verfügung vom 13. Dezember 2018, subsidiär die Rückweisung. Sie ersucht um aufschiebende Wirkung, die mit präsidialer Verfügung vom 10. Januar 2020 abgelehnt wurde. Die Gemeinden beantragen die Abweisung, und das Kantonsgericht verweist auf seine Erwägungen.
Erwägungen
Das Bundesgericht hält fest, dass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) zulässig ist. Es stellt fest, dass die Beschwerdeführerin jede der Begründungen des kantonalen Urteils anficht, wie dies die Rechtsprechung verlangt (Art. 42 Abs. 2 BGG), wobei das angefochtene Urteil die Beschwerde zunächst als unzulässig erklärt und hilfsweise abgewiesen hat.
Zur Garantie des Zugangs zum Richter (Art. 29a BV) stellt das Bundesgericht fest, dass das Kantonsgericht nicht entschieden hat, ob das Schreiben vom 13. Dezember 2018 eine Verfügung darstellt, sondern dies unterstellt hat, bevor es die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin verneinte. Die Rüge gestützt auf Art. 29a BV sowie Art. 3 und 73 ff. VRG-VD wird daher verworfen, ebenso wie die Einwände betreffend das angebliche Vorliegen einer Verfügung, die für das vorliegende Verfahren nicht massgebend sind.
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) erinnert das Bundesgericht daran, dass das Gericht im Rahmen der antizipierten Beweiswürdigung auf bestimmte Beweismassnahmen verzichten kann, wobei diese Ablehnung nur bei Willkür beanstandet werden kann. Die Beschwerdeführerin hat nicht dargelegt, inwiefern die Einvernahme von Zeugen oder die Vorlage früherer Verfügungen für die Prüfung ihrer Beschwerdelegitimation erheblich wäre. Die Rüge wird abgewiesen.
Zur Sachverhaltsfeststellung hält das Bundesgericht fest, dass es auf der Grundlage der festgestellten Tatsachen entscheidet (Art. 105 Abs. 1 BGG) und dass die Kritik Willkür darlegen muss (Art. 97 Abs. 1 und 106 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern die Art und Weise, wie das Monopol im Jahr 2014 übertragen wurde, für die Prüfung ihrer Beschwerdelegitimation erforderlich wäre, und das Kantonsgericht hat den Vorschlag des Strassenunterhaltsdienstes durchaus berücksichtigt. Ob sich daraus ein schutzwürdiges Interesse ableiten lässt, ist eine Rechts- und keine Tatfrage. Die Rüge wird verworfen.
Zur Beschwerdelegitimation prüft das Bundesgericht frei Art. 111 Abs. 1 BGG, wonach die Legitimation vor den kantonalen Behörden nicht enger sein kann als vor dem Bundesgericht. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die kantonale Definition (Art. 75 VRG-VD) dem Bundesrecht entspricht, sodass die Analyse unter dem Blickwinkel von Art. 89 Abs. 1 BGG erfolgt, der eine besondere, enge und schutzwürdige Beziehung zum Streitgegenstand sowie ein von den allgemeinen Interessen verschiedenes praktisches Interesse verlangt.…