Legittimazione a ricorrere di una società terza contro il ripristino di un monopolio comunale sulla raccolta dei rifiuti industriali banali

Fatti

La ricorrente, [A. SA] , è una società anonima con sede a Carouge (GE), attiva nel trasporto, nella movimentazione, nella gestione e nella commercializzazione dei rifiuti.

Nel febbraio 2017, i Municipi di Vevey, Montreux e La Tour-de-Peilz hanno concluso una convenzione di collaborazione per la raccolta e il trasporto in comune di alcuni rifiuti (inceneribili, compostabili, carta/cartone), con aggiudicazione del mercato a uno o più trasportatori secondo la procedura degli appalti pubblici.

Con bando di gara pubblicato l'11 aprile 2017, il Comune di La Tour-de-Peilz ha messo a concorso tre lotti, tra cui il lotto n. 1 relativo ai rifiuti urbani inceneribili (DUI). Il capitolato d'oneri definiva i rifiuti industriali banali (DIB) come i rifiuti prodotti dalle imprese situate sul territorio comunale, assimilabili ai rifiuti urbani, ossia quelli delle imprese con meno di 250 posti a tempo pieno (EPT) la cui composizione è comparabile a quella dei nuclei familiari. L'appalto è stato aggiudicato il 12 luglio 2017 alla società [C. SA] ; la ricorrente, da sola o in consorzio, non ha impugnato tale aggiudicazione.

Il 30 novembre 2017, i comuni di Montreux, Veytaux, Vevey e La Tour-de-Peilz hanno firmato con [C. SA] un contratto per il periodo 2018-2024, applicabile ai DUI e, dal 1° gennaio 2019, ai DIB ai sensi dell'art. 49 OPSR.

Il 9 novembre 2018, la ricorrente ha scritto ai comuni sostenendo che l'OPSR esonererebbe questi ultimi dai rifiuti delle imprese con più di 250 persone, ma che la situazione resterebbe invariata per le imprese i cui rifiuti non sono comparabili a quelli domestici, clienti della ricorrente.

Il 13 novembre 2018, il servizio viabilità di Montreux ha proposto di ripristinare il monopolio comunale sulla raccolta dei DIB e di avvisare le imprese con meno di 250 EPT di disdire i loro contratti con trasportatori privati. Il 13 dicembre 2018, i municipi hanno inviato una lettera a tutte le imprese del loro territorio, annunciando il ripristino del monopolio comunale sui DIB inceneribili a partire dal 1° gennaio 2019 al più presto e al più tardi dal 1° luglio 2019, e invitando le imprese a denunciare i loro accordi con prestatori privati.

La ricorrente ha presentato due ricorsi. Il primo (procedura MPU.2019.001) concerneva il rifiuto di una nuova aggiudicazione; il Tribunale cantonale lo ha dichiarato irricevibile, in subordine respinto, con sentenza del 25 luglio 2019, senza ricorso al Tribunale federale. Il secondo, del 27 dicembre 2018, mirava all'annullamento della lettera del 13 dicembre 2018 dinanzi alla Corte di diritto amministrativo e pubblico del Tribunale cantonale vodese. Con sentenza del 24 settembre 2019 (GE.2019.0004), quest'ultima ha dichiarato il ricorso irricevibile per difetto di legittimazione, la ricorrente essendo solo indirettamente toccata, lasciando aperta la questione se la lettera costituisse una decisione, e ha poi respinto in subordine il ricorso nel merito.

La ricorrente propone un ricorso in materia di diritto pubblico dinanzi al Tribunale federale, chiedendo principalmente l'annullamento della sentenza cantonale e della decisione del 13 dicembre 2018, in subordine il rinvio. Chiede l'effetto sospensivo, negato con ordinanza presidenziale del 10 gennaio 2020. I comuni chiedono la reiezione del ricorso, mentre il Tribunale cantonale si richiama ai propri considerandi.

Diritto

Il Tribunale federale ritiene che il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 segg. LTF) sia ammissibile. Rileva che la ricorrente contesta ciascuno dei motivi della sentenza cantonale, come richiesto dalla giurisprudenza (art. 42 cpv. 2 LTF), avendo la sentenza impugnata dichiarato il ricorso irricevibile e poi respinto in subordine.

Quanto alla garanzia dell'accesso al giudice (art. 29a Cost.), il Tribunale federale constata che la corte cantonale non ha risolto la questione del carattere di decisione della lettera del 13 dicembre 2018, ma ha supposto che si trattasse di una decisione prima di negare la legittimazione ad agire della ricorrente. La censura fondata sull'art. 29a Cost. e sugli art. 3 e 73 segg. LPAn-VD è quindi respinta, così come le critiche relative alla presunta esistenza di una decisione, prive di rilevanza per la presente procedura.

Quanto al diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.), il Tribunale federale ricorda che il giudice può rinunciare a determinati mezzi di prova mediante apprezzamento anticipato delle prove, e che tale rifiuto è criticabile solo se arbitrario. La ricorrente non ha dimostrato in che modo l'audizione di testimoni o la produzione delle decisioni precedenti sarebbe determinante per esaminare la sua legittimazione ad agire. La censura è respinta.

Quanto all'accertamento dei fatti, il Tribunale federale ricorda che statuisce sulla base dei fatti accertati (art. 105 cpv. 1 LTF) e che la critica deve dimostrare l'arbitrio (art. 97 cpv. 1 e 106 cpv. 2 LTF). La ricorrente non dimostra in che modo la maniera in cui il monopolio è stato delegato nel 2014 sarebbe necessaria per esaminare la sua legittimazione ad agire, e la corte cantonale ha effettivamente tenuto conto della proposta del servizio viabilità. La questione se si possa dedurne un interesse degno di protezione attiene al diritto e non ai fatti. La censura è scartata.

Quanto alla legittimazione a ricorrere, il Tribunale federale esamina liberamente l'art. 111 cpv. 1 LTF, non potendo la legittimazione a ricorrere dinanzi alle autorità cantonali essere più restrittiva che dinanzi al Tribunale federale. La ricorrente riconosce che la definizione cantonale (art. 75 LPAn-VD) corrisponde al diritto federale, sicché l'analisi si svolge sotto il profilo dell'art. 89 cpv. 1 LTF, che esige una relazione speciale, stretta e degna di protezione con l'oggetto della controversia, nonché un interesse pratico…