Bundeszuständigkeit für die Genehmigung einer Begleitstrasse zu einem Tram und einem Trolleybus auf eigenem Trassee im Stadtzentrum von Lausanne

Sachverhalt

Der Kanton Waadt, die regionalen Verbände und die betroffenen Gemeinden haben das Agglomerationsprojekt Lausanne-Morges (PALM) ausgearbeitet. Eine Vereinbarung wurde am 22. Februar 2007 unterzeichnet und dem Bund übergeben. Im Mai 2008 hat der Waadtländer Staatsrat Investitionen beschlossen, die das Tram Renens-Flon und mehrere Trolleybus-Abschnitte auf eigenem Trassee umfassen.

Mit Gesuch vom 15. März 2010 ersuchte die Transports publics de la Région lausannoise AG (die TL, Transportunternehmen) das UVEK um eine Konzession für den Bau und den Betrieb der Tramlinie 'Renens-Gare - Lausanne-Flon' (t1). Im Laufe des Verfahrens verlangten die TL die Aufnahme einer neuen Strassenverbindung zwischen der Rue de la Vigie und der Avenue Jules-Gonin (Verbindung Vigie-Gonin). Mit Entscheid vom 16. September 2011 erteilte der Bundesrat die Konzession Nr. 5146, gültig vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2061, unter Auflagen, insbesondere betreffend die Rodung.

Am 22. Mai 2012 reichten die TL beim Bundesamt für Verkehr (BAV) ein Gesuch um Genehmigung der Pläne für drei Teilbereiche ein: das Tram t1 (einschliesslich der Verbindung Vigie-Gonin), den Trolleybus mit hohem Serviceniveau (BHNS) 'Prélaz-les-Roses - St-François' und die Werkstatt-Garage 'Perrelet'. Das ordentliche Verfahren wurde am 30. Mai 2012 eröffnet. Die öffentliche Auflage löste 126 Einsprachen aus, darunter diejenigen von A., B. AG, C. AG, D. GmbH und E. GmbH. Der Kanton Waadt verlangte die Streichung der unter der Verbindung Vigie-Gonin geplanten Gemeindebibliothek, was im September 2013 umgesetzt wurde. Mehrere Änderungen folgten (2013, 2015, 2016), und eine Einigungsverhandlung vom 2. Juni 2015 blieb ohne Ergebnis.

Mit Entscheid vom 7. März 2016 (Genehmigungsverfügung, DAP) genehmigte das BAV das Projekt. Es hielt sich für zuständig, die Pläne der Verbindung Vigie-Gonin zu genehmigen, trat auf die Einsprache von A. nicht ein und wies diejenigen der einsprechenden Gesellschaften und GmbH ab.

Das Bundesverwaltungsgericht (BVGer) stellte mit Urteil vom 2. Februar 2018 fest, dass die Pläne der Verbindung Vigie-Gonin nicht formell genehmigt worden seien, da sie weder im Dispositiv des Entscheids aufgeführt waren noch einen Genehmigungsstempel trugen. Hingegen hiess es die Beschwerden betreffend die Rodung gut, befand, das BAV sei nicht zuständig für deren Genehmigung (es sei ein kantonales Verfahren erforderlich), und hob die mit der Strassenverbindung zusammenhängenden Enteignungen auf. Die TL haben gegen dieses Urteil Beschwerde beim Bundesgericht erhoben.

Zentrale Frage: Ist die Strassenverbindung Vigie-Gonin als Eisenbahnanlage (Art. 18 Abs. 1 EBG) oder als Trolleybusanlage (Art. 11 Abs. 1 RPG) zu qualifizieren, die dem einheitlichen Plangenehmigungsverfahren des Bundes untersteht, oder fällt sie unter das kantonale Recht?

Erwägungen

Das Bundesgericht prüft zunächst, ob das BAV gestützt auf Art. 18 Abs. 1 EBG für die Genehmigung der Pläne der Verbindung Vigie-Gonin zuständig war; diese Frage betrifft Bundesrecht (Art. 106 Abs. 1 BGG). Anlagen, die ausschliesslich oder hauptsächlich dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen, dürfen erst nach Genehmigung der Pläne durch die Bundesbehörde erstellt werden (Art. 18 Abs. 2 und 3 EBG); kantonales Recht wird nur berücksichtigt, soweit es das Unternehmen nicht unverhältnismässig behindert (Art. 18 Abs. 4 EBG). Nebenanlagen hingegen unterstehen dem kantonalen Recht (Art. 18m EBG). Nach der Rechtsprechung ist massgebend der notwendige und enge sachliche und räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb und genauer das Hauptziel der Anlage, nicht bloss das Ausmass der strassen- oder bahnseitigen Änderungen. Für gemischte Bauten ist grundsätzlich ein einheitliches Verfahren anwendbar.

Das Bundesgericht stellt fest, dass das BVGer den Zusammenhang mit dem Eisenbahnprojekt zwar anerkannt, ihn aber wegen der Distanz (etwa 150 m), des fehlenden Anschlusses an die Infrastruktur des t1 oder des BHNS, der Öffnung des Bauwerks für alle Verkehrsteilnehmer und der Notwendigkeit, die Kreuzung Chauderon-Sud zu gewährleisten, als ungenügend beurteilt hat. Diese Würdigung ist umstritten und kann nicht bestätigt werden.

Zum sachlichen Zusammenhang: Die Verbindung Vigie-Gonin ist ausschliesslich durch die von der Konzession verlangte Führung der öffentlichen Verkehrslinien auf eigenem Trassee bedingt. Unbestritten ist, dass das bestehende Strassennetz den aus der Schliessung der Rue de Genève und der Rue des Terreaux resultierenden Verlagerungsverkehr des motorisierten Individualverkehrs (MIV) nicht aufnehmen kann. Das Bauwerk stellt daher eine notwendige Begleitmassnahme zum Hauptelement des Projekts dar, nämlich den beiden öffentlichen Verkehrslinien auf eigenem Trassee, und ist nicht eine durch strassenbauliche Sachzwänge auferlegte Massnahme. Der strassenmässige Charakter des Bauwerks, das von allen Verkehrsteilnehmern benutzt wird, genügt nicht, um es dem Eisenbahnregime zu entziehen.

Zum räumlichen Zusammenhang: Obwohl das Bauwerk rund 150 m von der Eisenbahntrasse entfernt liegt, ist die Avenue Jules-Gonin die nächstgelegene parallele Achse, um den MIV direkt vom dem t1 vorbehaltenen Abschnitt umzuleiten. Die geschlossenen Achsen (Rue de…