Fatti

Parti e svolgimento del procedimento:

L’Ufficio federale dello sviluppo territoriale (UST) ha presentato il 27 marzo 2017 ricorso al Tribunale amministrativo del Cantone Grigioni contro una concessione edilizia rilasciata il 20 febbraio 2017 dal Comune di Arosa. Oggetto del contendere era la trasformazione di una stalla in una seconda casa/abitazione per il fine settimana nella zona denominata „Blackter Stafel“, Fondei (ex Comune di Langwies, oggi Arosa). Il fondo si trova nella zona di conservazione „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“, classificata come zona non edificabile secondo il piano di zona del 1996/1997. Il 27 gennaio 2017, la Soprintendenza dei monumenti del Cantone Grigioni aveva approvato il progetto con alcune modifiche.

Il Tribunale amministrativo dei Grigioni ha respinto il ricorso dell’UST con sentenza del 29 novembre 2017. Contro tale decisione, l’UST ha presentato il 1° febbraio 2018 ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale (1C_62/2018, sentenza del 12 dicembre 2018). L’UST ha chiesto l’annullamento della concessione impugnata e la constatazione che la concessione edilizia avrebbe potuto essere rilasciata senza il consenso dell’autorità cantonale.

Fatto:

Il fondo in questione si trova in una zona di conservazione, che secondo il Piano generale di sviluppo e il Piano generale di assetto del territorio del 1996 non è dotata di infrastrutture (assenza di approvvigionamento idrico, fognario o elettrico; accesso solo con veicoli fuoristrada). Il piano di zona dell’ex Comune di Langwies (oggi Arosa) prevede per la zona di conservazione „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“ che siano esclusi nuove costruzioni, ampliamenti nonché demolizione e ricostruzione. È ammesso unicamente il riutilizzo e la trasformazione di edifici esistenti a fini abitativi, nel rispetto della forma e del volume. La zona serve principalmente alla conservazione del patrimonio edilizio esistente.

I ricorrenti in opposizione (A. e B.) intendevano trasformare una stalla esistente in una seconda casa/abitazione per il fine settimana. Tuttavia, l’autorità cantonale competente (Ufficio dello sviluppo territoriale dei Grigioni, UST/GR) non ha rilasciato la concessione BAB (concessione per progetti edilizi al di fuori della zona edificabile). Ciononostante, il progetto è stato approvato dal Comune di Arosa, fatto che l’UST ha contestato come illegittimo.

Legge

1. Qualificazione della zona di conservazione come zona non edificabile:

Il Tribunale federale ha confermato la giurisprudenza precedente secondo cui le zone di conservazione ai sensi dell’art. 33 OPT non costituiscono zone edificabili ai sensi dell’art. 15 LPT. Sebbene tali zone consentano in via limitata trasformazioni e ampliamenti, la loro finalità principale è la tutela del patrimonio edilizio esistente e non la creazione di nuove capacità abitative. La zona di conservazione „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“ deve quindi essere qualificata come zona non edificabile, anche se ammette alcune attività edilizie. Ne consegue che i progetti edilizi in una simile zona, ai sensi dell’art. 25 cpv. 2 LPT, necessitano del consenso dell’autorità cantonale. Tale consenso non è stato rilasciato nel caso in questione, nonostante l’UST/GR avesse ritenuto il progetto ammissibile.

2. Verifica pregiudiziale del piano di zona:

Il Tribunale federale ha precisato che i piani di utilizzazione diventano generalmente definitivi e non possono più essere oggetto di verifica pregiudiziale nel procedimento di concessione edilizia. Un’eccezione è rappresentata dai casi in cui le circostanze di fatto o di diritto siano mutate in modo significativo dopo l’adozione del piano. Nel caso di specie, il piano di zona è stato adottato nel 1996/1997 e approvato nel 1997. Da allora, la normativa (ad esempio l’introduzione della legge sulle seconde case nel 2015, revisioni della LPT) e le condizioni di fatto (ad esempio trasformazioni già realizzate di stalle in abitazioni) sono mutate in modo sostanziale. Inoltre, l’orizzonte temporale di pianificazione (10–15 anni) è stato ampiamente superato. Pertanto, si giustifica una verifica pregiudiziale del piano di zona nel procedimento di concessione edilizia.

3. Mancata qualificazione come insediamento sparso e aggiramento delle concessioni di deroga:

La zona di conservazione „Nigglisch Hus/Blackter Stafel“ non soddisfa i requisiti di un insediamento sparso ai sensi dell’art. 33 OPT, poiché manca un’unità edilizia chiusa con almeno cinque-dieci edifici originariamente abitati e una funzione di supporto per il territorio circostante. Inoltre, l’ammissione di trasformazioni di stalle in seconde case in una zona non edificabile, isolata e priva di infrastrutture, comporta un aggiramento delle rigorose condizioni per le concessioni di deroga al di fuori della zona edificabile (art. 24d cpv. 3 lett. c ed e LPT, art. 43a lett. c ed e OPT). Tali trasformazioni contrastano con gli obiettivi della pianificazione territoriale, in particolare con il principio di separazione e…