Verhältnismässigkeit der Bewilligungsverweigerung für eine Marschkundgebung auf der Kantonsstrasse im Rahmen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit

Sachverhalt

Der Beschwerdeführer [A.] beantragte am 10. November 2022 für die Gruppierung "Strike WEF Kollektiv" die Bewilligung einer zweitägigen Wanderung mit dem Titel "Winterwanderung für Klimagerechtigkeit". Die geplante Route führte am 14. Januar 2023 über die Kantonsstrasse von Küblis nach Klosters Platz und am 15. Januar 2023 von dort über Wanderwege nach Davos Platz, wo eine gemeinsame Platzkundgebung mit der JUSO Graubünden stattfinden sollte. Die erwartete Teilnehmerzahl wurde mit maximal 300 angegeben.

Am 16. Dezember 2022 wurde [A.] mitgeteilt, dass die Route über die Kantonsstrasse nicht bewilligt werden könne. Stattdessen wurde eine Alternativroute über Nebenstrassen und Wanderwege in Aussicht gestellt. Mit Verfügungen vom 9., 10. und 13. Januar 2023 erteilten die Gemeinden Küblis, Klosters und Davos die Bewilligung zur Durchführung der Winterwanderung unter Auflagen. Gleichzeitig verweigerte das Tiefbauamt des Kantons Graubünden die Erteilung der Bewilligung zur Benützung der Kantonsstrasse zwischen Küblis und Klosters mit Verfügung vom 10. Januar 2023. Die bewilligte Route führte in diesem Abschnitt stattdessen über Nebenstrassen und Wanderwege.

Gegen die Verfügung des Tiefbauamts gelangte [A.] an das Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität des Kantons Graubünden, das die Beschwerde mit Entscheid vom 18. August 2023 abwies. Die kommunalen Entscheide focht er mit separaten Beschwerden beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an. Gegen den Departementsentscheid vom 18. August 2023 gelangte er ebenfalls an das Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Vereinigung der Verfahren und fällte am 21. November 2023 vier separate Urteile, in denen es sämtliche Beschwerden abwies, soweit es darauf eintrat.

In einer einzigen Eingabe vom 15. Januar 2024 erhob A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht gegen die vier Urteile des Verwaltungsgerichts. In der Sache beantragte er, es sei festzustellen, dass seine Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit sowie sein Recht auf wirksame Beschwerde verletzt worden seien. Das Bundesgericht hiess die Beschwerde gut.

Erwägungen

Das Bundesgericht prüfte zunächst die Beschwerdeberechtigung des Beschwerdeführers gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG. Es bejahte ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung von Rechtsverletzungen, obwohl der Veranstaltungstermin bereits in der Vergangenheit lag, da durch die EMRK geschützte Ansprüche zur Diskussion standen. Zudem sei ein Eintreten auf die Beschwerde geboten, um eine Rechtsverzögerung festzustellen und das Recht auf wirksame Beschwerde zu wahren.

In der Sache rügte der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit gemäss Art. 16 BV, Art. 22 BV sowie Art. 10 und 11 EMRK. Das Bundesgericht bestätigte, dass die Verweigerung der Benützung der Kantonsstrasse einen Eingriff in diese Grundrechte darstellt, da die Appellwirkung der Kundgebung durch die Verschiebung auf abgelegenere Routen erheblich beeinträchtigt wurde. Die Vorinstanz hatte zwar eine gewisse Einschränkung der Appellwirkung als zumutbar erachtet, doch das Bundesgericht hielt fest, dass die Behörden den Grundrechtseingriff nicht ausreichend begründet hatten.

Die gesetzliche Grundlage für die Bewilligungspflicht wurde in den kantonalen Bestimmungen (Art. 12 StrG und Art. 3a PolG) gesehen, die zwar keine detaillierten Kriterien für die Bewilligungserteilung enthalten, aber eine hinreichende formellgesetzliche Grundlage darstellen. Die Anforderungen an die Normdichte seien aufgrund der Komplexität der Sachverhalte und der Notwendigkeit einer einzelfallbezogenen Interessenabwägung nicht höher anzusetzen. Die Behörden hätten jedoch die Interessenabwägung nicht korrekt vorgenommen, insbesondere da sie die Möglichkeit einer abschnittsweisen Benützung der Kantonsstrasse nicht ausreichend geprüft hatten.

Das Bundesgericht betonte, dass die Behörden bei der Bewilligung von Kundgebungen einen weiten Gestaltungsspielraum haben, jedoch die Verhältnismässigkeit der Massnahmen gewährleisten müssen. Die vollständige Verweigerung der Benützung der…