Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Die Beschwerdeführerin ist das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), vertreten durch das Bundesamt für Umwelt (BAFU). Die Beschwerdegegnerin ist die [A. AG] , ein Unternehmen, das das Laufwasserkraftwerk [A.] am Hochrhein betreibt. Es handelt sich um ein Grenzkraftwerk mit je 50 % Hoheitsanteil der Schweiz und Deutschlands. Die Konzessionen beider Länder endeten am 10. Oktober 2020, und das Kraftwerk wird seither auf Basis befristeter Bewilligungen weiterbetrieben.

Sachverhalt:

Die [A. AG] reichte am 27. April 2005 ein Gesuch um Erneuerung der Konzession ein. Mit Verfügungen vom 10. Oktober 2017 und 7. November 2017 ordnete das Bundesamt für Energie an, dass im Rahmen der Umweltuntersuchungen für die Konzessionserneuerung Massnahmen zur Sanierung der Fischgängigkeit sowie des Geschiebehaushalts zu untersuchen, zu planen und vorzuschlagen seien. Die [A. AG] reichte am 5. Oktober 2020 Gesuche für die vorzeitige Entschädigung der Projektierungskosten für die Jahre 2014 bis 2018 ein und machte Kosten in Höhe von Fr. 130'665.89 (Geschiebehaushalt) und Fr. 1'203'427.46 (Fischgängigkeit) geltend.

Das BAFU ordnete mit Verfügungen vom 1. Dezember 2020 und 8. Dezember 2020 eine Entschädigung von 50 % der geltend gemachten Kosten an, da Art. 34 EnG nur für Binnenwasserkraftwerke eine vollständige Kostenerstattung vorsehe. Die [A. AG] erhob Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, das die Verfügungen aufhob und die vollständige Entschädigung anordnete. Das UVEK/BafU erhob daraufhin Beschwerde beim Bundesgericht.

Relevante Vorbringen:

  • Das UVEK/BafU argumentierte, dass die vollständige Kostenerstattung nach Art. 34 EnG nur für den Schweizer Hoheitsanteil gelte, da Grenzwasserkraftwerke auch nach deutschem Recht Sanierungspflichten unterlägen und eine hälftige Sanierung aufgrund der Unteilbarkeit des Gewässers nicht möglich sei.
  • Die [A. AG] machte geltend, dass Art. 34 EnG klar die vollständige Kostenerstattung vorsehe und keine Differenzierung zwischen Binnen- und Grenzwasserkraftwerken vornehme. Die Sanierungspflicht sei einzig durch die schweizerischen Verfügungen begründet, und eine Kürzung um den ausländischen Hoheitsanteil sei nicht gerechtfertigt.

Erwägungen

Zulässigkeit der Beschwerde:

Das Bundesgericht prüfte die Zuständigkeit und Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen. Die Beschwerde des UVEK/BafU ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig, da sie sich gegen ein verfahrensabschliessendes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts richtet und keine Ausschlussgründe vorliegen. Das Departement ist zur Beschwerde berechtigt, da die Angelegenheit den Aufgabenbereich des Energierechts betrifft. Die Beschwerde ist frist- und formgerecht eingereicht worden.

Völkerrechtliche Verpflichtungen und deren Relevanz:

Das UVEK/BafU brachte vor, dass die Schweiz und Deutschland völkerrechtliche Verpflichtungen zum Schutz des Rheins eingegangen seien, die eine vollständige Sanierung des Grenzwasserkraftwerks erforderten. Das Bundesgericht prüfte, ob diese Verpflichtungen die Auslegung von Art. 34 EnG beeinflussen. Es stellte fest, dass die einschlägigen völkerrechtlichen Verträge (Schutzübereinkommen zum Rhein und Übereinkunft von 1879) lediglich Zielvorgaben für die Vertragsstaaten enthalten und keine direkten Rechte oder Pflichten für Private begründen. Zudem sind diese Verträge nicht «self-executing», sodass sie der Beschwerdegegnerin nicht entgegengehalten werden können. Die völkerrechtlichen Vorgaben geben daher keine Hinweise für die Auslegung von Art. 34 EnG im innerstaatlichen Verhältnis.

Auslegung von Art. 34 EnG:

Das Bundesgericht prüfte die Auslegung von Art. 34 EnG nach den anerkannten Methoden (Wortlaut, historische, teleologische und systematische Auslegung).

Wortlaut: Der Gesetzestext sieht vor, dass dem Inhaber einer Wasserkraftanlage «die vollständigen Kosten für die Massnahmen nach Art. 83a GSchG oder Art. 10 BGF» zu erstatten sind. Der Wortlaut differenziert nicht zwischen Binnen- und Grenzwasserkraftwerken. Allerdings lässt der Normtext bei Grenzwasserkraftwerken verschiedene Interpretationen zu, da unklar ist, ob die Massnahmen nach Art. 83a GSchG oder Art. 10 BGF auch den ausländischen Hoheitsanteil umfassen.

Historische Auslegung: Die Gesetzesmaterialien zeigen, dass der Bundesgesetzgeber die vollständige Kostenerstattung insbesondere zum Schutz wohlerworbener Rechte einführen wollte. Dabei spielte es keine Rolle, ob eine laufende Konzession bestand oder eine Konzessionserneuerung anstand. Der Gesetzgeber wollte alle Inhaber von Wasserkraftwerken für Sanierungsmassnahmen in den Bereichen Schwall/Sunk, Geschiebehaushalt und Fischgängigkeit voll entschädigen. Eine Kürzung um den ausländischen Hoheitsanteil wurde im Gesetzgebungsprozess nicht diskutiert.

Teleologische Auslegung: Der Gesetzgeber bezweckte mit der vollständigen Kostenerstattung, einen finanziellen Anreiz für die zeitnahe Durchführung von Sanierungsmassnahmen zu schaffen, um den Rückgang der Fischbestände zu bekämpfen. Diese Zielsetzung spricht dafür, dass die…