Abweisung der abstrakten Normenkontrolle gegen die kantonale Phosphorverordnung des Kantons Luzern: Vollzugsverordnung im Gewässerschutz, Eigentumsgarantie, Verhältnismässigkeit und Rechtsgleichheit

Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgegenstand: Mehr als 140 Beschwerdeführende, überwiegend Eigentümer bzw. Pächter landwirtschaftlicher Betriebe im oberflächlichen Zuströmbereich des Sempachersees, des Baldeggersees oder des luzernischen Teils des Hallwilersees, erhoben vor dem Kantonsgericht Luzern abstrakte Normenkontrolle gegen die Änderung der Verordnung des Kantons Luzern vom 24. März 2015 über die Verminderung der Phosphorbelastung der Mittellandseen durch die Landwirtschaft (PhV/LU). Der Regierungsrat hatte die Änderungen am 16. Juni 2020 beschlossen; sie traten per 1. Januar 2021 in Kraft.

Angefochtene Bestimmungen: § 1 Abs. 2 (Zielwerte für die mittlere Phosphorkonzentration: unter 15 mg/m3 im Sempacher- und Baldeggersee, unter 10 mg/m3 im Hallwilersee), § 3 Abs. 1 (maximale gesamtbetriebliche Phosphorbedarfsdeckung von 80% im Baldeggersee bzw. 90% im Hallwiler- und Sempachersee, mit Ausnahmemöglichkeit auf 100%), § 3 Abs. 4 und 5 (Verbot phosphorhaltiger mineralischer Dünger auf Kulturen; Begrenzung der Düngung bei Ackerbaubetrieben), § 3a Abs. 1-3 (ökologischer Leistungsnachweis, Massnahmen wie reduzierter Phosphoreinsatz, Wasserrückhaltemassnahmen, Seevertrag plus), § 3b Abs. 1 und § 3c Abs. 1 und 2 (Seevertrag und Beiträge), § 3d bis Abs. 1 (Begrenzung des Tierbestands auf 2.0 GVE/ha in der Talzone und 1.6 GVE/ha in der Hügelzone für nicht bodenunabhängig produzierende Betriebe).

Vorinstanz: Das Kantonsgericht Luzern wies den Prüfungsantrag mit Urteil vom 20. August 2021 (7R 20 1) ab.

Vorbringen der Beschwerdeführenden vor Bundesgericht: Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV, § 2 Abs. 1 KV/LU), der Gewaltentrennung (§ 45 KV/LU), des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und des Verbots der formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV); Verletzung von Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1 lit. a, Ziff. 13 Abs. 2 und Ziff. 13 Abs. 3 lit. b GSchV; Verletzung der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV), der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Sachverhaltlich bestritten sie die Hauptverantwortung des Phosphors für das Algenwachstum (Hinweis auf Burgunderblutalge und Klimawandel) sowie die Hauptverantwortung der Landwirtschaft für die Phosphorbelastung (Hinweis auf Kläranlagen).

Vernehmlassungen: Das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement (BUWD) beantragte Abweisung; das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hielt den vorinstanzlichen Entscheid für bundesrechtskonform. Replik, Duplik und Triplik hielten an den Anträgen fest.

Hauptfrage: Ob die angefochtenen Bestimmungen der PhV/LU gesetzeskonform, verfassungskonform und mit den Grundrechten vereinbar sind, insbesondere ob sie als Vollzugsverordnung ohne formelles Gesetz erlassen werden durften und ob sie verhältnismässig, rechtsgleich und nicht willkürlich sind.

Erwägungen

Zulässigkeit und Legitimation: Gegen einen letztinstanzlichen kantonalen Normenkontrollentscheid ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. b BGG zulässig (Art. 87 Abs. 2 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die Beschwerdeführenden sind als Betriebsinhaber im Geltungsbereich bzw. mit virtueller Betroffenheit aufgrund territorialer Nähe legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Streitgegenstand sind nur die neu geänderten Bestimmungen der Teilrevision. Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz, die auf dem Jahresbericht des BUWD beruht, ist nicht willkürlich: Die Beschwerdeführenden zeigen keine triftigen Gründe auf, von der Beurteilung der Fachbehörde abzuweichen. Die eingereichte Studie betreffend Kläranlagen ist ohnehin wenig aussagekräftig und möglicherweise ein unzulässiges Novum (Art. 99 Abs. 1 BGG).

Gewaltenteilung und gesetzliche Grundlage: Der Bund hat mit Art. 76 Abs. 3 BV und dem GSchG eine abschliessende, derogatorische Rechtsetzungskompetenz im Gewässerschutz wahrgenommen; kantonales ergänzendes Recht ist daher nicht zulässig. Die kantonalen Behörden vollziehen das Bundesrecht unmittelbar. Die PhV/LU ist eine Vollzugsverordnung, die der Regierungsrat gestützt auf § 56 Abs. 1 KV/LU und § 2 Abs. 3 EGSchG/LU erlassen darf; sie muss deshalb nicht in einem formellen Gesetz ergehen. Ob § 27 EGSchG/LU eine gültige Delegation enthält, muss nicht geprüft werden. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs und der Rechtsverweigerung wegen unterbliebener Prüfung von § 27 EGSchG/LU ist daher hinfällig; eine abstrakte Normenkontrolle durch das Kantonsgericht besteht nach § 188 Abs. 2 lit. a VRG/LU nicht, und deren Ausschluss ist nicht willkürlich.

Eigentumsgarantie und gesetzliche Grundlage: Die Bewirtschaftungsvorschriften greifen in den Schutzbereich von Art. 26 Abs. 1 BV ein. Ob schwerwiegend, kann offenbleiben, da die Bundesgewässerschutzgesetzgebung (Art. 6 Abs. 1, Art. 14, Art. 27 GSchG) auch für schwere Eingriffe eine ausreichende Grundlage bildet, sofern sich die kantonalen Normen im Rahmen des Bundesrechts bewegen und genügend bestimmt sind. Dies ist für alle angefochtenen Bestimmungen gegeben: § 1 Abs. 2 PhV/LU setzt Art. 9 Abs. 1 GSchG und Anhang 2 Ziff. 13 Abs. 3 GSchV um; § 3 Abs. 1 PhV/LU vollzieht Art. 6 und 27 GSchG und ergänzt Anhang 1 Ziff. 2.1.6 DZV; §§ 3 Abs. 4 und 5 PhV/LU stützen sich auf Art. 6 Abs. 1 und Art. 27 Abs. 1 GSchG sowie Anhang 2.6 Ziff. 3.3.1 ChemRRV; § 3a Abs. 2 und 3 PhV/LU wird durch Anhang 4 Ziff. 212 GSchV ermächtigt; §§ 3b und 3c PhV/LU sind Ermessenssubventionen zum Vollzug von Art. 62a GSchG, für die eine formellgesetzliche Verankerung des Förderzwecks genügt; § 3d bis PhV/LU findet Grundlage in Art. 14 Abs. 1 und 6 GSchG.

Öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit (Eignung, Erforderlichkeit, Zumutbarkeit): Das Gewässerschutzinteresse nach Art. 6 Abs. 1 GSchG ist ein gewichtiges öffentliches Interesse; die Einwände zur Burgunderblutalge und zum Klimawandel widerlegen die wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht. Die Massnahmen sind geeignet: Eine Teileignung genügt im Umweltschutz; die Phosphorreduktion führt nachweislich zu geringerer Primärproduktion und besserer Sauerstoffsättigung. Die Übertragung der Erkenntnisse der Studie zum Baldeggersee auf die anderen Seen ist nicht willkürlich, da die Einzugsgebiete vergleichbar sind. Erforderlich sind die Massnahmen, weil mildere Mittel (Seeverträge seit rund 40 Jahren, Belüftung) die Grenzwerte bisher nicht erreichten und parzellenscharfe Massnahmen nicht praktikabel sind. Die restriktive Ausnahmeregelung ist sachgerecht, da fast 80% der…