Ablehnung der Einzonung von im Inventar aufgeführten Fruchtfolgeflächen ohne besondere neue Umstände

Sachverhalt

Das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW, Verfahren 1C_389/2020) und das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE, Verfahren 1C_394/2020) erheben Beschwerde gegen das Urteil vom 2. Juni 2020 des Kantonsgerichts Waadt, Abteilung öffentliches Recht und Verwaltungsrecht (CDAP, AC.2018.0318). Dieses Urteil betraf die Genehmigung des neuen Nutzungsplans (NP) und des dazugehörigen Reglements der Gemeinde Valeyres-sous-Montagny, die der Generalrat am 2. Oktober 2017 beschlossen hatte.

Am 30. Juli 2018 genehmigte das Departement für Territorium und Umwelt (DTE) den NP teilweise. Es lehnte insbesondere die Ausdehnung der Bauzone auf Fruchtfolgeflächen (FFF) südlich des Dorfes für vierzehn Parzellen (Nrn. 54, 55, 58, 60, 61, 64, 65, 66, 74, 98, 362, 531, 532 und 542) ab, mit der Begründung, dies verstosse gegen Art. 30 RPV und die Massnahme F12 des kantonalen Richtplans. Die kantonale Dienststelle (SDT) hatte festgehalten, dass diese Parzellen im kantonalen Inventar als FFF ausgewiesen seien und der Kanton über keinen Spielraum mehr verfüge, da die FFF-Reserven stark abgenommen hätten (Ende 2016 noch 61 ha).

Auf Beschwerde der Gemeinde hin hiess die CDAP die Beschwerde teilweise gut. Sie änderte den Entscheid des DTE in zwei Punkten ab: Die Genehmigung der beiden Sektoren für einen Quartierplan wurde bis zur Annahme von Massnahmen zur Sicherung ihrer Verfügbarkeit aufgeschoben, und die Zuweisung der vierzehn Parzellen zur Bauzone wurde genehmigt. Die CDAP ging davon aus, dass diese Parzellen zum Teil im nördlichen Bereich überbaut seien, eine Fläche von weniger als einer Hektare aufwiesen und oft ein Gefälle von über 18% hätten, weshalb es sich materiell nicht um FFF handle; ausserdem seien die Geodaten des Inventars von 1992 nicht zuverlässig, und weitere Flächen könnten im Rahmen des Agglomerationsprojekts AggloY inventarisiert werden.

Die beiden Bundesämter gelangen an das Bundesgericht und beantragen die Ablehnung der Einzonung. Das BLW beantragt zudem die aufschiebende Wirkung, die mit Verfügung vom 16. Juli 2020 abgewiesen wurde. Die Gemeinde beantragt die Abweisung der Beschwerden; die Vorinstanz verzichtet auf eine Vernehmlassung; die Generaldirektion Territorium und Wohnen des Kantons Waadt beantragt die Gutheissung.

Erwägungen

Die Verfahren werden vereinigt (art. 24 BZP, analog anwendbar über Art. 71 BGG). Die Beschwerden sind als Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen einen letztinstanzlichen Entscheid über die Genehmigung eines kommunalen Nutzungsplans zulässig (Art. 82 ff. BGG und Art. 34 Abs. 1 RPG). Die Bundesämter sind zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 2 BGG, Art. 48 Abs. 4 RPV und Art. 34 Abs. 3 RPG).

Das Bundesgericht erinnert an den rechtlichen Rahmen für FFF: Sie sind zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 15 Abs. 3 RPG, Art. 26 RPV). Nach Art. 30 Abs. 1bis RPV dürfen FFF nur dann einer Bauzone zugewiesen werden, wenn ein vom Kanton als wichtig beurteiltes Ziel ohne sie nicht zweckmässig erreicht werden kann (lit. a) und die Flächen optimal genutzt werden (lit. b). Das Bundesgericht betont, dass die sehr geringen FFF-Reserven im Kanton Waadt (Massnahme F12) eine strenge Anwendung dieser Anforderungen verlangen.

Zur präjudiziellen Normenkontrolle hält das Bundesgericht fest, dass das kantonale FFF-Inventar eine Grundlage und ein Sachplan auf Richtplanstufe ist, der nicht direkt anfechtbar ist, aber im Rahmen der Annahme eines Nutzungsplans inzident überprüft werden kann (Art. 21 Abs. 2 RPG, Art. 9 Abs. 1 RPG; BGE 143 II 276, BGE 145 II 11). Die Voraussetzungen und der Umfang einer solchen Prüfung sind zu klären, wenn inventarisierte Flächen einer Bauzone zugewiesen werden sollen.

Das Bundesgericht stellt fest, dass die kantonalen Erhebungen von 1988 nach sehr unterschiedlichen Methoden erfolgten, wobei das maximale Gefälle zwischen 18% und 35% schwankte. Die Kriterien der Richtlinie von 2006 und des Erläuterungsberichts von 2020 (Gefälle, zusammenhängende Fläche, Bodentiefe) gelten nicht rückwirkend für die früheren Erhebungen. Der Erläuterungsbericht von 2020 präzisiert, dass Flächen, die 1988 als FFF qualifiziert wurden, so lange als solche gelten, bis zuverlässige bodenkundliche Daten vorliegen. Würde man alle nicht auf zuverlässigen Daten beruhenden Inventare in Frage stellen, darunter jenes des Kantons Waadt, so würde dies die Rechtssicherheit und die Einhaltung der Mindestwerte für die Fruchtfolgeflächen beeinträchtigen. Die von der Vorinstanz angenommene Abweichung zwischen den Berichten von 2018 und 2020 ist nicht massgeblich, da die französische Fassung von 2018 lediglich eine Arbeitsübersetzung war.

Eine Infragestellung einer FFF im Rahmen der kommunalen Planung ist nur…