Zulässigkeit einer Stimmrechtsbeschwerde trotz dreitägiger Beschwerdefrist bei ungenügend publizierter Umsetzungsvorlage einer Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung

Sachverhalt

Der Stadtrat Aarau stellte am 2. August 2016 fest, dass die Volksinitiative 'Schuldenbremse zur Sicherung eines ausgeglichenen Finanzhaushalts der Stadt Aarau' formell und materiell zustande gekommen ist. Die Initiative hatte die Form einer allgemeinen Anregung. Der Einwohnerrat stimmte der Initiative am 23. Januar 2017 zu und sprach einen Kredit für die Erarbeitung eines Vorschlags.

Der Einwohnerrat beschloss am 25. März 2019 eine Ergänzung der Gemeindeordnung um einen neuen § 10f mit einem vom Vorschlag des Stadtrats abweichenden Inhalt. Der Beschluss unterstand dem obligatorischen Referendum und wurde am Freitag, 29. März 2019, im Amtsblatt des Kantons Aargau publiziert. Die Referendumsabstimmung fand am 19. Mai 2019 statt. Die Publikation enthielt weder einen Hinweis, dass es sich um eine Umsetzungsvorlage zu einer Volksinitiative handelt, noch den Initiativtext.

Die Beschwerdeführer, eine Stimmberechtigte und ein Einwohnerratsmitglied, erhoben am 3. April 2019, also fünf Tage nach der Publikation, Stimmrechtsbeschwerde beim Regierungsrat, der die Sache an das Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) überwies. Sie beantragten die Aufhebung des Einwohnerratsbeschlusses, eine Anweisung an den Einwohnerrat zur Ausarbeitung einer initiativkonformen Vorlage sowie die aufschiebende Wirkung. Das Departement wies das Gesuch um aufschiebende Wirkung am 9. April 2019 ab. Die Stimmberechtigten nahmen die Initiative am 19. Mai 2019 mit 3'177 Ja- zu 2'903 Nein-Stimmen an.

Das DVI trat am 21. Mai 2019 auf die Beschwerde wegen Verspätung nicht ein, ohne Kosten zu erheben. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 2. Kammer, wies die verwaltungsgerichtliche Beschwerde mit Urteil WBE.2019.178 vom 12. September 2019 ab. Die Beschwerdeführer gelangten daraufhin mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragten die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils sowie die Rückweisung an das DVI zur materiellen Behandlung. Der Stadtrat beantragte Abweisung, das Verwaltungsgericht ebenfalls, das DVI verzichtete auf Stellungnahme.

Streitgegenstand vor Bundesgericht ist allein die Frage, ob die dreitägige Beschwerdefrist nach § 68 Abs. 1 GPR/AG eingehalten wurde (Art. 34 BV). Ein paralleles Verfahren 1C_556/2019 betrifft denselben Einwohnerratsbeschluss.

Erwägungen

Die Beschwerde in Stimmrechtssachen nach Art. 82 lit. c BGG ist zulässig, da die Beschwerdeführer eine Verletzung politischer Rechte geltend machen. Die Beschwerdeführer sind als Stimmberechtigte der Stadt Aarau gemäss Art. 89 Abs. 3 BGG legitimiert; das Urteil ist kantonal letztinstanzlich (Art. 88 BGG). Das Bundesgericht prüft die Auslegung von Bundesrecht und die Auslegung kantonaler Vorschriften zu Stimm- und Wahlrecht frei (Art. 95 lit. d BGG), das übrige kantonale und kommunale Recht nur auf Willkür.

Eine allgemeine Anregung ist ein Auftrag an das Parlament, eine Umsetzungsvorlage zu erarbeiten. Die Umsetzungsvorlage kann unter dem Gesichtspunkt von Art. 34 Abs. 1 BV (ungenügende Umsetzung der Initiative) und, sofern sie referendumspflichtig ist, unter Art. 34 Abs. 2 BV (Verfälschung des Abstimmungsergebnisses) angefochten werden. Der angefochtene Einwohnerratsbeschluss bildet als Umsetzungsvorlage den Abschluss einer Phase im mehrstufigen Verfahren; nur zu diesem Zeitpunkt kann die Konformität mit der allgemeinen Anregung gerichtlich überprüft werden.

Nach § 65 Abs. 1 GPR/AG gilt für die Stimmrechtsbeschwerde eine dreitägige Verwirkungsfrist (§ 68 Abs. 1 GPR/AG). Eine solche Frist ist für sich allein nicht verfassungswidrig, muss aber wegen ihrer Kürze grosszügig gehandhabt werden: Sie darf dem Stimmberechtigten die Beschwerdeerhebung nicht praktisch verunmöglichen; die zeitgerechte Erkennbarkeit von Mängeln muss sichergestellt sein, und an die Begründung sind keine strengen Anforderungen zu stellen. Die Dreitagesfrist ist primär auf Wahl- und Abstimmungsbeschwerden zugeschnitten. Ob sie für die besondere Form der Umsetzungsbeschwerde zulässig ist, lässt das Bundesgericht offen, da unter den vorliegenden Umständen Schwierigkeiten bestehen.

Massgebend für den Fristbeginn ist nach § 38 Abs. 3 GO das Publikationsdatum (29. März 2019). Für die Beurteilung ist nicht die Kenntnis der Beschwerdeführer massgebend, insbesondere nicht die Tatsache, dass einer von ihnen Einwohnerrat war, sondern der durchschnittliche Stimmberechtigte; ausschlaggebend ist, ob die Stimmberechtigten insgesamt genügend informiert wurden.

Die amtliche Publikation gab den Beschluss zwar wörtlich wieder und wies auf die Referendumspflicht und den Abstimmungstermin hin. Sie liess jedoch nicht erkennen, dass es sich um eine Umsetzungsvorlage zu einer Volksinitiative handelt, und…