Unzulässigkeit einer direkten Beschwerde gegen eine Medienmitteilung, mit der ein Stopp der Ausnahmebewilligungen in der Villenzone angekündigt wird, mangels anfechtbaren Erlasses oder anfechtbarer administrativer Verordnung

Sachverhalt

Die Beschwerdeführerin, [A. SA] , eine Gesellschaft mit Tätigkeiten in den Bereichen Architektur, Informatik und Immobilienentwicklung, ficht eine Medienmitteilung vom 28. November 2019 des Departements für Territorium (DT) der Republik und Kantons Genf an, die den Titel „Zone villas: gel des dérogations concernant la densité“ trägt. Diese Mitteilung kündigt an, dass das DT für Verdichtungsprojekte in der Villenzone keine Ausnahmen im Sinne von Art. 59 Abs. 4 IBG mehr gewähren werde, bis eine Verdichtungsstrategie abgeschlossen sei (Aktualisierung der kommunalen Richtpläne, Arbeitsgruppe Kanton-Gemeinden, Aktualisierung der Blätter A03 und A04 des kantonalen Richtplans).

Die Beschwerdeführerin gelangte an die Verfassungskammer des Genfer Justizgerichts, qualifizierte die Mitteilung als auslegende administrative Verordnung und rügte die Verletzung von Art. 59 Abs. 4 IBG, der Grundsätze der Formenparallelität, der Verhältnismässigkeit und von Treu und Glauben sowie der Wirtschaftsfreiheit. Gleichzeitig erhob sie direkt eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht (Verfahren 1C_676/2019) und beantragte die Aufhebung der Mitteilung sowie subsidiär eine Übergangsregelung für Projekte, die bis zum 30. Januar 2020 eingereicht wurden. Dieses Verfahren wurde bis zum Entscheid über die kantonale Beschwerde sistiert.

Mit Urteil vom 19. Juni 2020 erklärte die Verfassungskammer die kantonale Beschwerde für unzulässig. Sie war der Auffassung, die Mitteilung sei keine administrative Verordnung, die sich an die Dienststellen des Staates richte, sondern lediglich eine Information über eine Praxisänderung, und Ablehnungen von Ausnahmen könnten auf dem ordentlichen Weg angefochten werden. Die Beschwerdeführerin focht daraufhin dieses Urteil beim Bundesgericht an (Verfahren 1C_454/2020) und beantragte dessen Aufhebung sowie subsidiär die Rückweisung an die Verfassungskammer.

Der Staatsrat beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, subsidiär sei sie abzuweisen. Die Beschwerdeführerin macht insbesondere geltend, die Verfassungskammer habe eine ergänzende Eingabe vom 15. Mai 2020 übergangen. Das DT kündigte das Ende des Stopps am 30. Juni 2020 an (oder am 20. Juni 2020 gemäss dem Urteil), und eine Gesetzesänderung trat am 28. November 2020 in Kraft.

Hauptfrage: Stellt die Mitteilung einen kantonalen Erlass dar, der mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten anfechtbar ist (Art. 82 lit. b BGG), insbesondere als administrative Verordnung mit Aussenwirkung, und verletzt das kantonale Urteil über die Unzulässigkeit den Anspruch auf rechtliches Gehör oder das Willkürverbot?

Erwägungen

Da beide Beschwerden im gleichen Zusammenhang von derselben Partei eingereicht wurden und ähnliche Fragen aufwerfen, vereinigt das Bundesgericht die Verfahren (Art. 71 BGG und Art. 24 BZP). Es lässt offen, ob die Beschwerdeführerin legitimiert ist und ein aktuelles Interesse hat, angesichts der Aufhebung des Stopps und der Gesetzesänderung. Die Beschwerde gegen ein kantonales Urteil über die Unzulässigkeit ist zulässig, wobei die Beschwerdeführerin jedoch nur die Rückweisung der Sache an die Verfassungskammer beantragen kann (BGE 143 I 344 E. 4).

Im Lichte von Art. 82 lit. b BGG sind nur kantonale Erlasse, also generell-abstrakte Akte, die die Rechtsstellung von Privaten berühren, mit der abstrakten Normenkontrolle anfechtbar. Administrative Verordnungen, die dem Funktionieren der Verwaltung dienen und eine einheitliche Anwendung des Rechts bezwecken, sind grundsätzlich keine Erlasse. Sie können ausnahmsweise nur angefochten werden, wenn sie Aussenwirkung entfalten und ihre Anwendung nicht in einer wirksam anfechtbaren formellen Verfügung münden kann (BGE 136 II 415 E. 1.1; 128 I 167 E. 4.3).

Im vorliegenden Fall richtet sich die Mitteilung nicht an untergeordnete Dienststellen, sondern kündigt der Öffentlichkeit eine vom DT selbst beschlossene Praxisänderung an, das für die Erteilung der Ausnahmen zuständig ist. Sie ähnelt daher nicht einer administrativen Verordnung im engeren Sinn. Das Bundesgericht lässt diese Frage jedoch offen, da die zweite Voraussetzung ohnehin nicht erfüllt ist.

Tatsächlich kann jede auf der neuen Praxis beruhende Ablehnung einer Ausnahme beim Verwaltungsgericht erster Instanz angefochten werden (Art. 145 IBG), danach bei der Verwaltungskammer des Justizgerichts (Art. 149 IBG), im Fall einer Verweigerung oder Verzögerung (Art. 4 Abs. 4 TSchG/GE), und schliesslich beim Bundesgericht. Die Betroffenen verfügen somit über einen unmittelbaren und wirksamen Rechtsschutz. Es ist nicht entscheidend, dass die Beschwerdeführerin als Dienstleistungserbringerin nicht legitimiert ist, denn ein Auftraggeber, der Adressat einer ablehnenden Verfügung ist, könnte handeln. Die direkte Beschwerde gegen die Mitteilung (1C_676/2019) ist daher unzulässig.

Zur Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs (1C_454/2020) stellt das Bundesgericht fest, dass das kantonale Urteil offensichtlich unrichtig ist, soweit es angibt, die…