Genehmigung der Pläne einer Strassenbahnlinie: wesentliche Änderung einer Strasse und Strassenlärmsanierung (Rue de Savoie)

Sachverhalt

Das Projekt CEVA (Bahnverbindung Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse) sieht einen neuen Bahnhof Eaux-Vives am Standort des früheren Bahnhofs vor, dessen Platzgestaltung umfangreiche Arbeiten erfordert.

Am 24. Juli 2015 beantragten die Transports publics genevois (TPG), Beschwerdeführerinnen, beim Bundesamt für Verkehr (BAV) die Genehmigung der Pläne für eine neue Strassenbahnhaltestelle an der Route de Chêne, auf Höhe des Bahnhofs Eaux-Vives, sowie einer neuen Strassenbahn-Wendeschleife für Betriebsstörungen über die Rue de Savoie als Ersatz für die bestehende Schleife an der Avenue de la Gare des Eaux-Vives. Das Projekt liegt auf dem öffentlichen Grund der Stadt Genf und betrifft die Strassenbahnlinie 12, Abschnitt Roches-Amandolier.

Das Projekt wurde vom 2. bis 31. Oktober 2015 öffentlich aufgelegt und löste die Einsprache mehrerer Anwohner aus (nachfolgend: die Einsprechenden oder [A.] und Konsorten), die nicht die neue Haltestelle, sondern die in der Rue de Savoie vorgesehene Wendeschleife bestritten.

Die kantonale Stellungnahme der Generaldirektion Verkehr vom 17. Dezember 2015 war zustimmend, insbesondere gestützt auf das Amt für Umwelt und grosse Risiken (SERMA), das die Notwendigkeit einer Koordination mit der Stadt Genf hervorhob, der die Rue de Savoie gehört und deren obligatorische Sanierung spätestens bis 31. März 2018 erfolgen sollte. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) war am 17. Februar 2016 der Auffassung, das Projekt stelle eine Änderung einer bestehenden festen Anlage dar, ohne dass über die im Projekt enthaltenen Massnahmen hinaus weitere Massnahmen vorzusehen seien.

Mit Verfügung vom 6. Dezember 2016 genehmigte das BAV das Projekt mit Auflagen und wies die Einsprachen ab. Es erachtete nur den Lärm des Chemin de Granges-Canal als sanierungsbedürftig, und zwar durch die Gemeinde Chêne-Bougeries, nicht jedoch den Lärm der Rue de Savoie. Es hielt dafür, dass die Freihaltung des Esplanade und die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des TPG-Netzes wichtige öffentliche Interessen darstellten, dass keine andere Variante realistisch sei, dass die Immissionsgrenzwerte (IGW) überschritten, die Alarmwerte (AW) jedoch nicht erreicht seien und dass die zusätzlichen Immissionen die Wahrnehmungsschwelle im Sinne der Lärmschutz-Verordnung (LSV) nicht erreichten.

Am 23. Januar 2017 erhoben die Einsprechenden Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (BVGer). Während des Schriftenwechsels reichten die TPG eine korrigierte Fassung des Anhangs 5.2.6 b des Umweltverträglichkeitsberichts ein, und die Wirkung des auf der Rue de Savoie geplanten lärmmindernden Belags wurde ergänzt. Mit Zwischenverfügung vom 24. Januar 2019 wurde die aufschiebende Wirkung teilweise aufgehoben.

Mit Urteil vom 30. April 2019 hiess das BVGer die Beschwerde teilweise gut und wies die Sache an das BAV zurück. Es stellte fest, dass die IGW in der Rue de Savoie überschritten seien und die Änderung der Anlage als wesentlich zu qualifizieren sei; das BAV hätte daher prüfen müssen, ob die gleichzeitige Sanierung der Strasse machbar sei, damit der Strassenlärm die IGW tags und nachts einhalte, und andernfalls die Voraussetzungen für die Gewährung von Erleichterungen prüfen müssen. Im Übrigen wurde die Beschwerde abgewiesen.

Die TPG erheben beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragen die Aufhebung des Urteils des BVGer und die Bestätigung der Genehmigungsverfügung des BAV vom 6. Dezember 2016. Das BVGer verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das BAV beantragt die Gutheissung der Beschwerde, das BAFU ist der Auffassung, das BVGer habe die Kriterien von BGE 141 II 483 (Urteil Grünau) zu streng angewendet, und das kantonale Departement für Infrastruktur sowie die Stadt Genf schliessen sich den Eingaben der TPG an. Die Beschwerdegegner beantragen die Abweisung der Beschwerde.

Erwägungen

Zur Zulässigkeit stellt das Bundesgericht fest, dass das angefochtene Urteil, das die Sache an die Vorinstanz zurückweist, einen Zwischencharakter hat und nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG zulässig ist. Es bejaht lit. b: Die Gutheissung der Beschwerde würde das Verfahren sofort beenden und ein langwieriges und kostspieliges Beweisverfahren vermeiden, da die Rückweisung voraussetzen würde, die Sanierung der Rue de Savoie im Zusammenhang mit einem Sanierungsprojekt der Stadt auf Quartierebene zu prüfen, was neue Studien, ein erneutes Eingreifen der Behörden und eine ergänzende öffentliche Auflage erfordern würde, mit deutlich höheren Kosten.

Das Bundesgericht anerkennt die Beschwerdelegitimation der TPG im Sinne von Art. 89 BGG. Obwohl die TPG als öffentlich-rechtliche Anstalt nicht in Ausübung hoheitlicher Gewalt handeln, sind sie durch die Verwirklichung eines Bahnprojekts, das im Rahmen ihrer Konzession liegt, wie eine Privatperson betroffen, und das angefochtene Urteil betrifft unmittelbar ihr Projekt.

In der Sache erinnert das Bundesgericht an den gesetzlichen Rahmen: Neue Anlagen müssen die Planungswerte einhalten (Art. 25 USG), bestehende Anlagen müssen saniert werden (Art. 16 und 17 USG), und wesentlich geänderte Anlagen unterliegen der gleichzeitigen Sanierung nach art. 18 USG und Art. 8 LSV, wobei die IGW und nicht nur die Alarmwerte einzuhalten sind. Die Qualifikation als wesentliche Änderung beruht auf einer Gesamtbetrachtung, die den voraussichtlichen Anstieg der Immissionen, den Eingriff in die Substanz des Bauwerks, die Kosten, die Dauer der Arbeiten und die Verlängerung der Lebensdauer der Anlage berücksichtigt; ein Neubau ist stets wesentlich (BGE 141 II 483).

Das Bundesgericht hält fest, dass die Änderung keine höheren Immissionen zur Folge haben wird, dass sich die Zweckbestimmung der Strasse nicht grundlegend ändert, dass die Strassenstruktur ähnlich bleibt und dass die Arbeiten im Wesentlichen dem Unterhalt zuzurechnen sind. Es unterscheidet den Entscheid Grünau, bei dem der gesamte Bestand auf einem Autobahnabschnitt von mehr als einem Kilometer zu ersetzen war, vom vorliegenden Fall, in dem die Rue de Savoie nur rund 100 m lang ist, in ein umfassenderes Bahnprojekt eingebettet ist und eine Nebenstrasse in einem dichten Netz darstellt. Das Kriterium des Ersatzes des…