Rechtmässigkeit der Anwendung eines Korrekturfaktors und Mittelung der Sendeleistung bei adaptiven Mobilfunkantennen gemäss NISV

Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Die Swisscom (Schweiz) AG (im Folgenden: Swisscom) reichte bei der Bausektion der Stadt Zürich ein Baugesuch für die Erweiterung und Änderung einer bestehenden Mobilfunkantennenanlage ein. Die Anlage sollte auf den Frequenzbändern 700–900 MHz, 1'400–2'600 MHz sowie 3'600 MHz und in den Azimuten 40° und 130° senden. Im Frequenzbereich 3'600 MHz sollten die Antennen mit je 16 Sub-Arrays adaptiv betrieben werden, wobei die kumulierte Sendeleistung 700 WERP betragen und auf die Senderichtungen 40° (300 WERP) und 130° (400 WERP) verteilt werden sollte.

Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte Swisscom mit Beschluss vom 20. Oktober 2021 die begehrte Baubewilligung. Gegen diesen Entscheid erhob A. Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 6. Mai 2022 abwies. Die gegen diesen Entscheid erhobene Beschwerde von A. wurde vom Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 12. Mai 2023 ebenfalls abgewiesen. Gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil erhob A. am 20. Juni 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht (1C_307/2023).

Sachverhalt und Streitgegenstand:

Im Zentrum des Verfahrens steht die Frage, ob die in der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vorgesehene Regelung zu adaptiven Mobilfunkantennen – insbesondere die Anwendung eines Korrekturfaktors (KAA) auf die maximale Sendeleistung und die Mittelung der Sendeleistung über 6 Minuten – mit dem umweltrechtlichen Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) vereinbar ist. Zudem wird die Tauglichkeit des bestehenden Qualitätssicherungssystems (QS-System) zur Überprüfung des bewilligungskonformen Betriebs solcher Antennen diskutiert.

Die streitbetroffenen adaptiven Antennen sollten mit einem Korrekturfaktor KAA von ≥ 0.20 gemäss Ziff. 63 Abs. 2 und 3 Anhang 1 NISV betrieben werden. A. rügte insbesondere die Rechtswidrigkeit dieser Bestimmungen sowie die Untauglichkeit des QS-Systems zur Überwachung der Einhaltung der Grenzwerte.

Erwägungen

1. Rechtliche Grundlagen und Vorsorgeprinzip:

Das Bundesgericht prüfte zunächst die Rechtmässigkeit der in Ziff. 63 Anhang 1 NISV enthaltenen Regelungen zum Korrekturfaktor und zur Mittelung der Sendeleistung. Gemäss Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Die NISV konkretisiert diese Vorgaben durch Anlagegrenzwerte, die für ortsfeste Mobilfunkanlagen an allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) einzuhalten sind. Diese Grenzwerte dienen als Sicherheitsmarge gegenüber den Immissionsgrenzwerten und sollen das Risiko schädlicher Wirkungen minimieren (E. 3.1).

2. Delegationsbefugnis des Bundesrates und Stufengerechtigkeit:

Das Bundesgericht bestätigte, dass der Bundesrat gemäss Art. 38 Abs. 3 USG befugt war, die streitgegenständlichen Bestimmungen in der NISV zu erlassen. Die Regelung des Korrekturfaktors und der Mittelung der Sendeleistung über 6 Minuten stellt eine technische Berechnungsmethode dar, die der Bundesrat zur Konkretisierung der Anlagegrenzwerte festlegen darf. Die Delegation ist stufengerecht, da sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung bewegt und keine schwerwiegenden Eingriffe in die Rechtsstellung der Betroffenen vornimmt. Zudem ermöglicht die Regelung auf Verordnungsebene eine flexible Anpassung an neue technische Entwicklungen (E. 5.1–5.4).

3. Vereinbarkeit mit dem Vorsorgeprinzip:

Der Beschwerdeführer machte geltend, die Regelung führe zu einer Privilegierung adaptiver Antennen gegenüber konventionellen Antennen und senke das Schutzniveau. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück. Adaptive Antennen zeichnen sich durch eine dynamische Anpassung der Senderichtung und des Antennendiagramms aus („Beamforming“), wodurch die Strahlung gezielt in Richtung der Nutzer:innen fokussiert wird. Dadurch liegt die durchschnittliche Strahlenbelastung in der Umgebung solcher Antennen tiefer als bei konventionellen Antennen. Der Korrekturfaktor und die Mittelung der Sendeleistung über 6 Minuten tragen diesem Umstand Rechnung, indem sie verhindern, dass adaptive Antennen strenger beurteilt werden als konventionelle Antennen. Die Regelung führt somit nicht zu einer Senkung des Schutzniveaus, sondern stellt sicher, dass das bestehende Schutzniveau erhalten bleibt (E. 6.1–6.4).

Das Bundesgericht stützte sich dabei auf wissenschaftliche Studien und Messungen des BAFU, die zeigen, dass die über 6 Minuten gemittelte Sendeleistung adaptiver Antennen in der überwiegenden Mehrheit der Fälle deutlich unter der maximalen Sendeleistung liegt. Der Korrekturfaktor wurde auf Basis des 95. Perzentils der realistischen Maximalleistungen abgeleitet und stellt sicher, dass Leistungsspitzen nur kurzzeitig auftreten und die Sicherheitsmarge gegenüber den Immissionsgrenzwerten gewahrt bleibt (E.…