Fatti
Il Consiglio di Governo del Canton Zugo emanò il 27 giugno 2023 il regolamento sull’ammissione dei medici nel settore ambulatoriale (regolamento di ammissione; LGD 842.13) e un allegato (allegato al regolamento di ammissione; LGD 842.13-A1), entrati in vigore il 1° luglio 2023. Il regolamento prevede dei limiti numerici per i medici in undici settori specialistici, fissati in equivalenti a tempo pieno (ETP) per ciascun settore. L’allegato contiene i limiti numerici concreti, tra cui 8,5 ETP per il settore specialistico di dermatologia e venereologia. I limiti numerici valgono a livello cantonale e riguardano tutti i medici attivi nel settore ambulatoriale, indipendentemente dal fatto che esercitino in uno studio privato, in ospedali o in strutture ai sensi dell’art. 35 cpv. 2 lett. n LAMal.
Le ricorrenti, una specialista in dermatologia (ricorrente 1) e una società anonima che gestisce un centro dermatologico (ricorrente 2), hanno presentato il 29 agosto 2023 un ricorso in materia di diritto pubblico contro il regolamento di ammissione e l’allegato. Hanno chiesto l’annullamento del regolamento o dell’allegato o, in subordine, l’introduzione di una regolamentazione transitoria proporzionata. Inoltre, hanno richiesto la concessione dell’effetto sospensivo dei ricorsi. Il Consiglio di Governo del Canton Zugo ha chiesto il rigetto dei ricorsi.
Il Tribunale federale ha riunito i due procedimenti (9C_529/2023 e 9C_530/2023) e li ha trattati congiuntamente. Le ricorrenti hanno fatto valere, in particolare, una violazione del principio della divisione dei poteri, delle norme sulla competenza, della libertà economica, della garanzia della proprietà nonché del diritto all’assistenza sanitaria di base. Hanno inoltre eccepito arbitrarietà nella legislazione e insufficiente coordinamento intercantonale.
Legge
1. Competenza e condizioni di ricevibilità Il Tribunale federale ha esaminato d’ufficio la propria competenza e le condizioni di ricevibilità. Ha constatato che il regolamento di ammissione e l’allegato sono atti normativi ai sensi dell’art. 82 lett. b LTF e possono quindi essere impugnati direttamente dinanzi al Tribunale federale. L’allegato non è stato considerato come una disposizione generale-concreta, bensì come parte integrante del regolamento di ammissione. I ricorsi sono stati presentati tempestivamente, poiché il regolamento è stato pubblicato il 29 giugno 2023 nel Foglio ufficiale del Canton Zugo e i ricorsi sono stati depositati il 29 agosto 2023.
2. Legittimazione al ricorso La ricorrente 2 (la società anonima) è stata riconosciuta come legittimata al ricorso, poiché i limiti numerici ne limitano la possibilità di assumere specialisti in dermatologia nel settore ambulatoriale. La ricorrente 1 (la specialista) non è stata considerata direttamente lesa, poiché non esercita in uno studio privato, ma la sua legittimazione al ricorso è stata lasciata in sospeso, poiché la ricorrente 2 era già legittimata.
3. Conformità ai diritti fondamentali della norma cantonale Il Tribunale federale ha esaminato la conformità del regolamento di ammissione e dell’allegato con la Costituzione federale e la CEDU. Ha sottolineato che si tratta di un controllo astratto di norme e che il Tribunale federale esercita una certa prudenza, in particolare con riguardo ai principi del federalismo e della proporzionalità. Una norma cantonale viene annullata solo se non può essere interpretata in conformità con la Costituzione federale o la CEDU. Il Tribunale federale ha tenuto conto delle spiegazioni fornite dal Consiglio di Governo sull’applicazione del regolamento e sulla probabilità di un’applicazione conforme ai diritti fondamentali.
4. Divisione dei poteri e norme sulla competenza Le ricorrenti hanno eccepito una violazione del principio della divisione dei poteri e delle norme cantonali sulla competenza, poiché il regolamento di ammissione e l’allegato sono stati emanati a livello di regolamento senza base legale. Il Tribunale federale ha tuttavia constatato che il Consiglio di Governo del Canton Zugo è autorizzato, ai sensi del § 3 LGD/LAMal e del § 24 Legge sanitaria/ZG, a emanare regolamenti. Inoltre, il regolamento si basa sull’art. 55a LAMal e sulla OMA, che conferiscono ai Cantoni la competenza di fissare limiti numerici. Le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare in modo convincente che il regolamento è stato emanato a un livello normativo troppo basso.
5. Coordinamento intercantonale Le ricorrenti hanno contestato che il Consiglio di Governo abbia fissato i limiti numerici senza un coordinamento sufficiente con gli altri Cantoni. Il Tribunale federale ha respinto questa censura, poiché il Consiglio di Governo ha potuto dimostrare di essersi confrontato con gli altri Cantoni, in particolare con quelli della Svizzera centrale, e di aver fissato i limiti numerici in accordo con questi. Inoltre, è emerso che una fissazione comune dei limiti numerici non era possibile a causa delle diverse situazioni di partenza.
6. Arbitrarietà nella legislazione Le ricorrenti hanno sostenuto che il regolamento di ammissione e l’allegato sono arbitrari, poiché i limiti numerici non si basano su una base di dati sufficiente e il fabbisogno di prestazioni medico-specialistiche è incerto. Il Tribunale federale ha respinto questa censura, poiché il Canton Zugo ha utilizzato, per determinare l’offerta di medici, i dati dell’Ufficio federale di statistica (UST) e un’indagine tra i medici. Inoltre, il grado di copertura è stato calcolato secondo le direttive del Consiglio federale (art. 3 OMA). Le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare in modo convincente che le basi di calcolo fossero arbitrarie. Inoltre, è emerso che il Canton Zugo aveva già rinunciato, prima dell’entrata in vigore del regolamento, a una regolamentazione transitoria biennale e aveva introdotto il metodo di calcolo dei limiti numerici, che sarà prescritto a livello federale a partire da luglio 2025.
7. Libertà economica e garanzia della proprietà Le ricorrenti hanno eccepito una violazione della libertà economica (art. 27 Cost.) e della garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), poiché i limiti numerici limitano la libertà economica dei medici e distruggono il valore di mercato degli studi dermatologici. Il Tribunale federale ha respinto questa censura, poiché la limitazione dell’ammissione…