Verpflichtung zur Einhaltung von Qualitätsrichtlinien für Kindertagesstätten als zulässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit

Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang:

Die GmbH [A.] und die GmbH [B.] (Beschwerdeführerinnen) betreiben Kindertagesstätten (Kitas) in der Stadt Luzern und verfügten über die entsprechenden Bewilligungen. Die Stadt Luzern, vertreten durch die Abteilung Kinder Jugend Familie (KJF), passte per 1. Januar 2019 die Qualitätsrichtlinien für die Bewilligung und Aufsicht von Kindertagesstätten an. Gemäss Ziff. 3.2 Bst. b dieser Richtlinien musste jede Trägerschaft bis zum 31. Dezember 2024 mindestens eine ausgebildete Betreuungsperson mit einem anerkannten Abschluss auf Tertiärniveau (z. B. HF Kindererziehung, HF Sozialpädagogik) beschäftigen. Bei 30 belegten Plätzen war diese Person zu 100 Stellenprozenten anzustellen, wobei sich das Stellenprozent bei weniger oder mehr belegten Plätzen entsprechend anpasste.

Die Beschwerdeführerinnen lehnten diese Vorgaben ab und ersuchten die Stadt Luzern am 14. Juli 2021 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung. Die Stadt Luzern verpflichtete sie mit Verfügung vom 18. November 2021, die Anforderungen ab dem 1. Januar 2025 zu erfüllen. Gegen diese Verfügung erhoben die Beschwerdeführerinnen Verwaltungsgerichtsbeschwerden beim Kantonsgericht Luzern, welche mit Urteil vom 1. Februar 2023 abgewiesen wurden. Gegen dieses Urteil erhoben die Beschwerdeführerinnen am 9. März 2023 Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht.

Antrag der Beschwerdeführerinnen:

Die Beschwerdeführerinnen beantragten die Feststellung, dass die Qualitätsrichtlinien, insbesondere die Vorgaben zur Organisation und zum Ausbildungsstatus der Mitarbeiter, mangels ausreichender gesetzlicher Grundlage sowie unter Verletzung der formellen und materiellen Voraussetzungen für einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit rechtlich nicht verbindlich seien. Zudem verlangten sie die Aufhebung des Urteils des Kantonsgerichts Luzern vom 1. Februar 2023 sowie der Verfügung der Stadt Luzern vom 18. November 2021.

Verfahrensfragen:

Das Bundesgericht vereinigte die Verfahren 5A_198/2023 und 5A_199/2023 gemäss Art. 71 BGG i. V. m. Art. 24 BZP. Die Beschwerdeführerinnen beantragten zudem einen zweiten Schriftenwechsel, eine Beizug der Vorakten sowie die Vereinbarung der Verfahren. Das Bundesgericht lehnte den Antrag auf zweiten Schriftenwechsel ab und wies die nach Fristablauf eingereichte Beschwerdeergänzung zurück. Die Beschwerdeführerinnen hatten kein Gesuch um Wiederherstellung der Beschwerdefrist gestellt.

Erwägungen

1. Zulässigkeit der Beschwerde:

Das Bundesgericht prüfte zunächst die Zulässigkeit der Beschwerde. Es stellte fest, dass die Beschwerde in Zivilsachen das zutreffende Rechtsmittel darstelle, da es sich um eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit im Zusammenhang mit dem Zivilrecht handle (Art. 72 Abs. 2 Bst. b Ziff. 6 BGG). Die Beschwerdeführerinnen seien zur Beschwerde berechtigt und hätten diese fristgerecht erhoben. Das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerinnen, wonach die Qualitätsrichtlinien für alle Betreiber von Kindertagesstätten in der Stadt Luzern keine Geltung haben sollten, wurde als unzulässig erachtet, da ein solches abstraktes Interesse nicht dargetan sei. Zudem sei die Beschwerde gegen die Verfügung der Stadt Luzern vom 18. November 2021 nicht zulässig, da nur die Urteile oberer kantonaler Gerichte angefochten werden könnten (Art. 75 Abs. 2 BGG).

2. Formelle Anforderungen an die Beschwerde:

Das Bundesgericht erinnerte daran, dass die Begründung der Beschwerde (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 1 BGG) vollständig in der innerhalb der Frist eingereichten Beschwerdeschrift enthalten sein müsse. Eine Nachbesserung oder Ergänzung der Beschwerde im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels sei nicht zulässig. Die nach Fristablauf eingereichte Beschwerdeergänzung wurde daher zurückgewiesen. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass die Ferienabwesenheit der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerinnen kein unverschuldetes Hindernis darstelle, das eine Fristwiederherstellung rechtfertigen würde.

3. Materielle Prüfung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV):

Die Beschwerdeführerinnen machten geltend, die Verpflichtung zur Einhaltung der Qualitätsrichtlinien verletze ihre Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Das Bundesgericht prüfte, ob der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gerechtfertigt sei. Es stellte fest, dass die Wirtschaftsfreiheit zwar gewährleistet sei, jedoch Einschränkungen unter bestimmten Voraussetzungen zulässig seien (Art. 36 BV). Der Eingriff müsse eine gesetzliche Grundlage haben, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechen.

4. Gesetzliche Grundlage für den Eingriff:

Das Bundesgericht untersuchte, ob die Qualitätsrichtlinien eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Eingriff darstellten. Es verwies auf die bundesrechtlichen Grundlagen, insbesondere auf Art. 316 ZGB und die Pflegekindverordnung (PAVO), welche den Kantonen die Kompetenz zur Regelung des Pflegekinderwesens einräumen. Die Kantone könnten weitergehende Bestimmungen erlassen, um den Schutz von Minderjährigen zu gewährleisten. Die Qualitätsrichtlinien der Stadt Luzern basierten auf einem vom Grossen Stadtrat erlassenen Reglement, das als Gesetz im formellen Sinn…