Fatti

I ricorrenti, tre medici specialisti in chirurgia ortopedica e traumatologia dell’apparato locomotore, hanno presentato contro il Consiglio di Governo del Canton Zugo due ricorsi in materia di diritto pubblico. Oggetto dei procedimenti 9C_535/2023 e 9C_536/2023 erano la Ordinanza del Canton Zugo sull’ammissione delle medichesse e dei medici nel settore ambulatoriale (LGD 842.13) nonché il suo allegato contenente i numeri massimi in equivalenti a tempo pieno (ETP) per disciplina (LGD 842.13-A1), emanati il 27 giugno 2023 ed entrati in vigore il 1° luglio 2023.

L’ordinanza impugnata e l’allegato si fondano sugli art. 36 e 55a LAMal (nella versione in vigore dal 1° luglio 2021), sull’art. 5 OMA nonché su basi giuridiche cantonali (§ 3 EG LAMal/ZG e § 24 LegSan/ZG). Essi stabiliscono che il numero delle medichesse e dei medici che esercitano nel settore ambulatoriale a carico dell’assicurazione malattia obbligatoria (AMO) venga limitato per disciplina mediante numeri massimi. Per la disciplina chirurgia ortopedica e traumatologia dell’apparato locomotore è stato fissato un numero massimo di 21,9 ETP. I ricorrenti hanno chiesto l’annullamento dell’ordinanza e dell’allegato o, in subordine, l’adeguamento del numero massimo per la loro disciplina nonché la concessione dell’effetto sospensivo.

Il Consiglio di Governo del Canton Zugo si è opposto ai ricorsi chiedendone il rigetto. Il Tribunale federale ha riunito i due procedimenti trattandoli congiuntamente. I ricorrenti avevano in precedenza proposto ricorso contro l’allegato anche dinanzi al Tribunale amministrativo del Canton Zugo, procedimento che è stato tuttavia sospeso. Il Tribunale federale ha respinto la domanda di concessione dell’effetto sospensivo e ha confermato la competenza della III Sezione di diritto pubblico per la valutazione dei ricorsi.

Legge

1. Ammissibilità dei ricorsi e competenza del Tribunale federale

Il Tribunale federale ha esaminato d’ufficio la propria competenza e i presupposti di ricevibilità dei ricorsi. Ha constatato che l’ordinanza impugnata e l’allegato vanno qualificati come atti normativi ai sensi dell’art. 82 lett. b LTF, in quanto contengono regolamentazioni generali e astratte che incidono sulla situazione giuridica di singoli individui. L’allegato non è stato considerato come una disposizione generale-concreta, poiché non disciplina destinatari determinati individualmente, ma si limita a fissare numeri massimi per disciplina. I ricorrenti, in qualità di prestatori di servizi già ammessi, erano colpiti dalle regolamentazioni, poiché in caso di successione o ampliamento dello studio potrebbero non ottenere ulteriori ammissioni per nuovi medici. Pertanto, la loro legittimazione a ricorrere era data.

2. Conformità ai diritti fondamentali dell’ordinanza cantonale

Il Tribunale federale ha esaminato l’ordinanza impugnata nell’ambito di un controllo astratto di norme cantonali per verificarne la compatibilità con il diritto superiore, in particolare con la Costituzione federale e la CEDU. Ha sottolineato la prudenza nel sindacato delle norme cantonali, tenuto conto del principio federalista e della proporzionalità. Una norma cantonale viene annullata solo se non può essere interpretata in conformità con la Costituzione federale o la CEDU. Il Tribunale ha altresì tenuto conto della probabilità di un’applicazione conforme ai diritti fondamentali della regolamentazione.

3. Ordinamento delle competenze e separazione dei poteri

I ricorrenti hanno eccepito una violazione della separazione dei poteri e delle norme cantonali in materia di competenze, poiché l’ordinanza sarebbe stata emanata a livello cantonale senza una base legale formale. Il Tribunale federale ha respinto tale eccezione constatando che l’ordinanza si fonda su una valida norma cantonale di delega (§ 3 EG LAMal/ZG e § 24 LegSan/ZG). Inoltre, l’art. 55a LAMal va qualificato come norma federale direttamente applicabile, che affida ai Cantoni unicamente la concretizzazione mediante ordinanze esecutive. I Cantoni non dispongono di margini di discrezionalità tali da richiedere una base legale formale aggiuntiva.

4. Coordinamento intercantonale e clausola del fabbisogno

I ricorrenti hanno contestato che il Canton Zugo abbia fissato i numeri massimi senza un sufficiente coordinamento con altri Cantoni. Il Tribunale federale ha tuttavia constatato che il Consiglio di Governo ha rispettato il coordinamento intercantonale richiesto ai sensi dell’art. 55a cpv. 3 LAMal e dell’art. 7 OMA. Ha fatto riferimento allo scambio regolare tra i Cantoni e alla considerazione delle peculiarità cantonali. Inoltre, la clausola del fabbisogno di cui all’art. 55a LAMal va qualificata come obiettivo di politica sociale ammissibile, che giustifica la limitazione dell’ammissione dei prestatori di servizi al fine di contenere i costi sanitari. I ricorrenti non sono riusciti a dimostrare in modo convincente che i numeri massimi non rappresentino un mezzo idoneo al controllo dei costi.

5. Legislazione arbitraria e basi di calcolo

I ricorrenti hanno eccepito un’elaborazione arbitraria della normativa, in particolare a causa di una presunta base dati insufficiente per determinare l’offerta e il fabbisogno di medici. Il Tribunale federale ha respinto tale eccezione constatando che il Canton Zugo si è avvalso, per il calcolo dei numeri massimi, di dati dell’Ufficio federale di statistica (UST) e dell’Ufficio federale della sanità pubblica (UFSP). I metodi e le fonti di dati utilizzati erano comprensibili e conformi alle prescrizioni del diritto federale. I ricorrenti non hanno potuto dimostrare errori concreti nel calcolo. Inoltre, la fissazione dei numeri massimi per…