Kein Vertrauensschutz aus automatisierten Rückmeldungen der ElCom; Tarifprüfungsverfahren für die Tarifjahre 2013-2015 nicht einzustellen

Sachverhalt

Die [A. AG] , die [B. AG] und die [C. SA] (Beschwerdeführerinnen) sind Betreiberinnen eines Verteilnetzes im Sinne des StromVG und gehören zur [D.A.] Gruppe. Die Eidgenössische Elektrizitätskommission (ElCom) hatte die Tarifjahre 2009 und 2010 der [A. AG] in einem formellen Verfahren geprüft und mit Verfügung vom 14. Juni 2012 die Energiekosten ausdrücklich genehmigt.

In der Folge deklarierten die Verteilnetzbetreiberinnen jeweils per 31. August ihre mutmasslichen Kosten und Tarife, die effektiven Kosten des Vorjahres sowie die Deckungsdifferenzen. Die ElCom führte darauf automatisierte Tests durch und erstattete Rückmeldungen (Schreiben vom 7. Dezember 2012 und 9. Januar 2013 zum Tarifjahr 2013, vom 18. Dezember 2013 zum Tarifjahr 2014 und vom 16. Dezember 2014 zum Tarifjahr 2015). Darin hielt sie fest, sie habe geprüft, ob die Angaben und Berechnungen mit der Stromversorgungsgesetzgebung und den Weisungen übereinstimmen.

Mit Schreiben vom 27. Februar 2017 teilte die ElCom mit, Tarife bzw. Kosten in der Grundversorgung könnten nicht der Durchschnittspreismethode entsprechen; sie verzichte vorläufig auf eine Untersuchung, behalte sich diese aber vor. Am 26. April 2018 forderte sie eine rückwirkende Neuberechnung ab Tarifjahr 2013, und am 30. August 2018 eröffnete sie ein formelles Tarifprüfungsverfahren für die Jahre 2013-2018.

Die Beschwerdeführerinnen beantragten die Einstellung des Verfahrens für 2013-2015. Die ElCom wies dies mit Zwischenverfügung vom 7. Februar 2019 ab. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 9. Dezember 2019, A-1360/2019) hiess die Beschwerde teilweise gut: Für 2013 und 2014 bestehe Vertrauensschutz, weshalb das Verfahren einzustellen sei; für 2015 nicht.

Gegen dieses Urteil erhoben das UVEK (2C_109/2020) und die Beschwerdeführerinnen (2C_115/2020) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Das UVEK beantragte die Aufhebung bezüglich 2013 und 2014; die Beschwerdeführerinnen die vorbehaltlose Einstellung auch für 2015. Die Verfahren wurden vereinigt.

Erwägungen

Das Bundesgericht bejaht seine Zuständigkeit und die Eintretensvoraussetzungen. Das vorinstanzliche Urteil ist bezüglich 2013 und 2014 ein Endentscheid (Art. 90 BGG), bezüglich 2015 ein Zwischenentscheid, der aber nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG anfechtbar ist, da seine Gutheissung sofort einen Endentscheid herbeiführen und einen bedeutenden Aufwand ersparen würde. Das UVEK ist gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG zur Beschwerde legitimiert, da es die Bundesgesetzgebung im Stromversorgungsrecht vollziehen und überwachen soll. Die Beschwerdeführerinnen sind nach Art. 89 Abs. 1 BGG legitimiert, da sie im vorinstanzlichen Verfahren unterlegen sind und vom Tarifprüfungsverfahren 2015 weiterhin betroffen sind.

Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) schützt das berechtigte Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder sonstiges Verhalten, das bestimmte Erwartungen begründet, sofern die Person berechtigterweise darauf vertrauen durfte, gestützt darauf nachteilige, nicht rückgängig zu machende Dispositionen getroffen hat und keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Gesetzlich sieht das StromVG keine präventive Tarifgenehmigung vor; die ElCom überwacht die Tarife nachträglich und greift nur bei Gesetzesverstössen ein (Art. 22 StromVG; BGE 142 II 451 E. 4.5.2). Die Verteilnetzbetreiberinnen müssen die Kostenrechnung bis 31. August einreichen (Art. 11 StromVG i.V.m. Art. 7 Abs. 7 StromVV).

Die Rückmeldungen der ElCom enthalten weder ausdrücklich eine Genehmigung noch einen Verzicht auf ein künftiges Tarifprüfungsverfahren, und sie äussern auch keine vorbehaltenen Einschränkungen. Anders als die förmliche Genehmigung im Verfahren 2009/2010 (Schreiben vom 14. Juni 2012) fehlt jede Formulierung, wonach keine weitere Untersuchung erfolgen werde. Der Wortlaut lässt daher keine Genehmigung der Tarifjahre 2013-2015 erkennen. Die Beschwerdeführerinnen, die bereits ein formelles Verfahren durchlaufen hatten und deren Verfahren vereinigt wurden, wussten oder hätten wissen müssen, dass die automatisierten Tests nur eine Plausibilisierung darstellen und nicht die Prüfungstiefe eines formellen Tarifprüfungsverfahrens aufweisen. Die Wegleitung der ElCom zum Erhebungsbogen bestätigt dies. Die missverständliche Formulierung, die ElCom habe die Übereinstimmung mit Gesetz und Weisungen geprüft, vermag daher kein berechtigtes Vertrauen zu begründen.

Auch der Zeitpunkt der Verfahrenseröffnung am 30. August 2018 ändert daran nichts. Das StromVG regelt keine Frist für die Eröffnung eines Tarifprüfungsverfahrens; die Revision von Art. 6 Abs. 5 StromVG (in Kraft am 1. Januar 2019) betrifft nur Preisvorteile, die mehr…