Sachverhalt

Parteien und Instanzen: Beschwerdeführerin ist die Einwohnergemeinde Ittigen, vertreten durch den Gemeinderat. Beschwerdegegner ist der Regierungsrat des Kantons Bern, handelnd durch die Direktion für Inneres und Justiz. Vorinstanz ist das Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Urteil vom 24. März 2020, 100.2019.210U). Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat sich vernehmen lassen und dem Entscheid des Verwaltungsgerichts zugestimmt.

Gegenstand: Entlassung von Grundstücken aus dem Inventar der Fruchtfolgeflächen (FFF).

Sachverhalt:

  • Am 18. September 2014 informierten das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und das Amt für Landwirtschaft und Natur (LANAT) die Gemeinden über geplante Ergänzungen des kantonalen FFF-Inventars.
  • Die Gemeinde Ittigen wies darauf hin, dass die im Inventar verzeichneten FFF in den Gebieten «Ittigenfeld» und «Chasseralstrasse» im Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Regionalkonferenz Bern-Mittelland als Vorranggebiete Siedlungserweiterung Wohnen ausgewiesen seien (Festsetzung durch den Kanton am 23. Mai 2017). Sie wollte dort Zonen mit Planungspflicht (ZPP L und M) ausscheiden. Zudem bestritt sie die FFF-Qualität einer neu aufzunehmenden Zusatzfläche auf Parzelle Nr. 3733.
  • Am 15. November 2017 beantragte die Gemeinde, auf die Aufnahme der Zusatzfläche zu verzichten und die Flächen in den Perimetern der ZPP aus dem Inventar zu entlassen.
  • Am 29. August 2018 beschloss der Regierungsrat, die bereinigten Zusatzflächen (insgesamt 278 ha) definitiv aufzunehmen und provisorisch aufgenommene Flächen, die die FFF-Kriterien nicht erfüllten, zu entlassen. Die bestrittene Zusatzfläche auf Parzelle Nr. 3733 verblieb als «unbereinigte Zusatzfläche» im Inventar; dem Entlassungsantrag für die ZPP-Gebiete wurde nicht entsprochen.
  • Eine erste Beschwerde der Gemeinde ans Bundesgericht trat am 28. Mai 2019 nicht ein (Urteil 1C_537/2018) und wurde an das Verwaltungsgericht überwiesen. Dieses wies die Beschwerde am 24. März 2020 ab, soweit es darauf eintrat, und trat auf die weitergehenden Anträge (Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses, Aufhebung des Inventars, Feststellungsbegehren zur Bundesrechtswidrigkeit der Hinweiskarte und zur Qualifikation als Sach- oder Richtplan) nicht ein.
  • Mit Beschwerde vom 11. Mai 2020 beantragte die Gemeinde dem Bundesgericht die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Rückweisung zur Neubeurteilung; eventualiter die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses bzw. der Hinweiskarte; subeventualiter Feststellung der Bundesrechtswidrigkeit der Hinweiskarte und Aufhebung des Inventars.
  • Das Verwaltungsgericht und die Direktion für Inneres und Justiz beantragten Abweisung.

Streitfrage: Verletzt das kantonale FFF-Inventar, insbesondere die parzellenscharfe Erfassung von Flächen und die Aufnahme unbereinigter Zusatzflächen als Reserve, die Gemeindeautonomie in der Ortsplanung (Art. 50 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 109 KV/BE) bzw. ist es bundesrechtswidrig, und hätte der Zielkonflikt zwischen FFF-Schutz und Siedlungsentwicklung bereits auf Inventarstufe gelöst werden müssen?

Erwägungen

Eintreten und Streitgegenstand: Die Gemeinde ist als Trägerin der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung zur Autonomiebeschwerde nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG legitimiert. Das Bundesgericht prüft nur die Anträge, die das Verwaltungsgericht materiell beurteilt hat. Die Nichteintretensbegründung (Streitgegenstand überschritten; Feststellungsbegehren subsidiär gegenüber Gestaltungsbegehren) wird von der Gemeinde nicht substanziiert angefochten; das Bundesgericht beschränkt sich daher auf die Entlassungs- und Nichtaufnahmeanträge.

Rechtsgrundlagen und Autonomie: FFF sind besonders wertvolle Landwirtschaftsflächen mit erhöhtem Schutz (Art. 3 Abs. 2 lit. a und Art. 15 Abs. 3 RPG; Art. 26 ff. RPV). Art. 30 Abs. 1bis RPV verschärft die Einzonungsvoraussetzungen; Art. 28 RPV verlangt die kartografische Erfassung der FFF für jede Gemeinde; der Sachplan FFF 2020 verlangt die Inventarisierung sämtlicher Böden mit FFF-Qualität (G4). Im Kanton Bern regeln Art. 8a-8c BauG und Art. 11a-11g BauV die Schonung und Beanspruchung des Kulturlandes. Gemeinden sind in der Ortsplanung autonom (Art. 50 Abs. 1 BV), doch kann der kantonale Gesetzgeber die Schranken nachträglich enger ziehen, solange keine unmittelbar verfassungsmässigen Befugnisse berührt werden. Die Gemeinde kann jedoch die formelle Zuständigkeit und die materielle Rechtmässigkeit des Eingriffs rügen (BGE 146 I 36 E. 3.3). Bundesrecht und kantonales Verfassungsrecht werden frei, kantonales Gesetzes- und Verordnungsrecht nur auf Willkür geprüft.

Zuständigkeit des Regierungsrates: Art. 11a Abs. 3 BauV/BE sieht ausdrücklich vor, dass der Regierungsrat die FFF in einem Inventar erfasst. Die parzellenscharfe Erfassung ist gemäss Art. 28 Abs. 2 RPV notwendig. Die Verwaltungsgerichtsvorinstanz hat zu Recht unterschieden zwischen der Bestimmung und Erfassung der FFF im Inventar einerseits und der Beanspruchung (Einzonung, Bauvorhaben) andererseits; die raumplanerische Nutzung wird erst im Nutzungsplan- bzw. Baubewilligungsverfahren entschieden. Eine Willkür ist nicht ersichtlich.

Inventarisierung über den Mindestumfang hinaus: Die Einwände der Gemeinde…