Unzulässigkeit von Klagen aus einem Leistungsvertrag für Spitex-Pflege zu Hause ohne vorgängige vertragliche Schlichtung

Sachverhalt

Am 16. Januar 2013 und am 14. Februar 2013 haben der Kanton Tessin, vertreten durch die Abteilung Sozialwesen und Familien des Departements für Gesundheit und Soziales, und der Dienst für Pflege und Betreuung zu Hause, Aktiengesellschaft (die Beschwerdeführerin), einen Leistungsvertrag für die Erbringung von Betreuungs- und Pflegeleistungen zu Hause für das Jahr 2013 abgeschlossen. Der Vertrag legte den Globalbeitrag fest und regelte das Verfahren im Streitfall.

Im Oktober 2014 stellte die Abteilung eine Überschreitung des Globalbeitrags für das Geschäftsjahr 2013 fest und verlangte die Rückerstattung von Fr. 57'760.--. Die Beschwerdeführerin bestritt die Forderung, da Meinungsverschiedenheiten über das kantonale Berechnungssystem im Verhältnis zu ihrem eigenen Modell der Kostenrechnung bestanden. Am 20. Mai 2015 zahlte die Beschwerdeführerin den Betrag jedoch zurück, um ein Betreibungsverfahren zu vermeiden.

Mit Klage vom 16. Dezember 2015 gelangte die Beschwerdeführerin an das Kantonale Verwaltungsgericht und beantragte, die Gesetzmässigkeit ihrer Kostenrechnung festzustellen, die Abrechnung für 2013 neu zu bestimmen und den Abschluss von Leistungsverträgen für die Jahre 2014 und 2015 anzuordnen. Mit einer zweiten Klage vom 12. Mai 2017 verlangte sie analoge Feststellungen sowie den Abschluss von Verträgen für die Jahre 2016 und 2017, mit einer Finanzierung von Fr. 177'060.11 für 2016.

Mit zwei Urteilen vom 24. Juli 2020 erklärte das Kantonale Verwaltungsgericht beide Klagen für unzulässig. Im ersten Verfahren (Dossier Nr. 53.2015.2) stellte es fest, dass das in Art. 12 des Vertrags vorgesehene Schlichtungsverfahren nicht durchgeführt worden war und dass für 2014 und 2015 keine Verträge abgeschlossen worden waren. Im zweiten Verfahren (Dossier Nr. 53.2017.3) war es der Auffassung, dass nach 2013 kein weiterer Vertrag abgeschlossen worden sei.

Die Beschwerdeführerin fechtet die Urteile beim Bundesgericht mit zwei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an und rügt die willkürliche Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts sowie die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere von Art. 29 und 29a BV. Das Kantonale Gericht hält an seinen Urteilen fest, während die Abteilung beantragt, die Beschwerde gegen das Urteil Nr. 53.2017.3 abzuweisen.

Erwägungen

Die Beschwerden betreffen dieselben Parteien und ähnliche Sachverhalte und werden gemeinsam behandelt. Sie richten sich gegen endgültige Entscheide in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die von einer kantonalen letzten Instanz erlassen wurden, sind frist- und grundsätzlich formgerecht, und die Beschwerdeführerin ist besonders betroffen.

Zur ersten Klage macht die Beschwerdeführerin geltend, Art. 12 des Vertrags, der vor einer Klage nach Art. 92 lit. b LPAmm ein Schlichtungsverfahren vor einer paritätischen Kommission vorsieht, verstosse gegen Art. 4 LPAmm und Art. 7 Abs. 2 VwVG und sei daher nichtig. Das Bundesgericht erinnert daran, dass die Verletzung von kantonalem Recht nur unter dem eingeschränkten Gesichtspunkt der Willkür (Art. 9 BV) geprüft wird und dass bei der Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge in erster Linie der wirkliche und übereinstimmende Wille der Parteien zu ermitteln ist (Art. 18 Abs. 1 OR).

Das Bundesgericht hält fest, dass zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin, nachdem sie den Vertrag ohne Vorbehalt mit einer klaren Streitklausel unterzeichnet hatte, sich in guten Treuen auf dessen Ungültigkeit berufen kann; die Frage kann jedoch offenbleiben, da die Beschwerde ohnehin unbegründet ist. Art. 4 LPAmm verbietet es, die gesetzliche Zuständigkeit durch Vereinbarung abzuändern, doch schliesst Art. 12 des Vertrags die Zuständigkeit des Kantonalen Verwaltungsgerichts nicht aus: Er sieht lediglich eine obligatorische Vorverhandlung vor. Nach der Lehre schliesst das Tessiner Verfahrensrecht eine Schiedsklausel in verwaltungsrechtlichen Verträgen nicht aus. Die kantonale Lösung, wonach die Schlichtung eine Voraussetzung für die Zulässigkeit der Klage ist, ist daher nicht offensichtlich unhaltbar. Art. 7 Abs. 2 VwVG ist nicht anwendbar, da es sich nicht um ein Verfahren vor einer Bundesbehörde handelt.

Die Beschwerdeführerin macht ausserdem geltend, die Parteien hätten stillschweigend auf die Schlichtung verzichtet, da der Kanton weder die Zuständigkeit des angerufenen Gerichts bestritten noch die Einsetzung der Kommission verlangt habe. Diese Rüge ist nach Art. 106 Abs. 2 BGG ungenügend begründet: Der Wortlaut von Art. 12 ist klar, die Beschwerdeführerin legt keinen abweichenden Willen der Vertragsparteien dar, das Kantonale Verwaltungsgericht hat ausgeführt, es sei Sache der…