Verwaltungsbusse für die Ausübung ohne Berufskarte als Limousinenchauffeur; Geltungsbereich des BGBM und Wirtschaftsfreiheit

Sachverhalt

Der Beschwerdeführer, französischer Staatsangehöriger mit einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA, war vom 5. Mai 2015 bis 15. Februar 2016 in Genf wohnhaft und danach in Nyon (Kanton Waadt). Seit dem 14. September 2015 besitzt er eine im Kanton Waadt eingelöste Limousine, die für die gewerbsmässige Personenbeförderung verwendet wird.

Am 1. Oktober 2015 wurde er am Internationalen Flughafen Genf kontrolliert, als er eine über die Anwendung Uber bestellte Kundin einlud. Er verfügte nicht über eine für Genf gültige Berufskarte für Limousinenchauffeure. Am 28. Oktober 2015 trug er im waadtländischen Handelsregister ein Einzelunternehmen ein, dessen Sitz seit dem 24. Februar 2016 in Nyon liegt.

Bei einer Kontrolle vom 21. Juli 2016, die zusammen mit der Verkehrspolizei durchgeführt wurde, nahm er eine Kundin im Stadtzentrum von Genf für 15 Fr. auf. Er erklärte, als Selbständigerwerbender ohne Berufskarte tätig zu sein und den Grossteil seiner Fahrten auf dem Genfer Gebiet auszuführen. Die kantonale Dienststelle verlangte von ihm kommunale Bewilligungen unter Berufung auf das BGBM, worauf er nicht reagierte. Eine Kontrolle vom 12. November 2016 betraf eine Fahrt von Genf nach Frankreich für 20 bis 30 Fr. ohne Berufskarte. Eine Berufskarte für Personenwagen mit Chauffeur (VTC) wurde ihm auf sein Gesuch hin am 18. August 2017 ausgehändigt.

Mit Verfügung vom 5. Juli 2018 verhängte der Dienst für Gewerbepolizei und Bekämpfung der Schwarzarbeit (kantonale Dienststelle) eine Verwaltungsbusse von 930 Fr. wegen Verletzung von Art. 5 Abs. 1 und 7 aLTaxis (Ausübung der Tätigkeit als Limousinenchauffeur ohne Berufskarte) in Anwendung von Art. 45 Abs. 1 aLTaxis.

Mit Urteil vom 13. Februar 2019 (ATA/139/2019) hiess die Verwaltungsabteilung des Genfer Justizgerichts die Beschwerde teilweise gut, reduzierte die Busse wegen Verjährung der Taten vom 1. Oktober 2015 auf 700 Fr. und wies die Beschwerde im Übrigen ab.

Der Beschwerdeführer erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und beantragt hauptsächlich die Aufhebung des kantonalen Urteils, eventuell die Rückweisung zu neuem Entscheid, subeventuell die Herabsetzung der Busse. Die kantonale Dienststelle beantragt, auf die Beschwerde wegen Verspätung nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Das Justizgericht verzichtet auf eine Vernehmlassung.

Hauptfrage: Erlaubte die Anwendung des BGBM dem Beschwerdeführer, ohne Genfer Berufskarte tätig zu sein, und entsprechen die kantonalen Anforderungen und die Busse dem Bundesrecht (Vorrang des Bundesrechts, Wirtschaftsfreiheit, Verhältnismässigkeit)?

Erwägungen

Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen seine Zuständigkeit und die Eintretensvoraussetzungen. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten steht gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Streitsache offen. Die Frist ist eingehalten, die Eröffnung erfolgte am 18. Februar 2019 und die Beschwerde wurde am 20. März 2019 eingereicht. Der Beschwerdeführer ist zur Beschwerde legitimiert. Die Aufhebungsanträge sind zulässig, da die Aufhebung der Busse angestrebt wird.

Das kantonale Recht kann als solches nur unter dem Gesichtspunkt der Willkür oder der Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts gerügt werden, wobei eine qualifizierte Rügepflicht gilt (Art. 106 Abs. 2 BGG). Der Beschwerdeführer macht keine Willkür geltend. Fragen der Verjährung und des kantonalen Übergangsrechts werden daher nicht geprüft. Das Bundesgericht ist an die Sachverhaltsfeststellungen gebunden (Art. 105 Abs. 1 BGG), sofern diese nicht offensichtlich unrichtig sind.

Zum BGBM gilt der Grundsatz, dass der auswärtige Anbieter in der ganzen Schweiz nach den Vorschriften seines Herkunftsorts tätig sein kann, also des Kantons, in dem er seinen Sitz oder seine Niederlassung hat (Art. 1 und 2 BGBM). Der Niederlassungsort entspricht dem Mittelpunkt der Tätigkeiten. Eine Person muss die Tätigkeit im Kanton, der sie bewilligt hat, bereits tatsächlich ausgeübt haben; eine Niederlassung, die allein zum Zweck geschaffen wird, von den Regeln des Binnenmarktes zu profitieren, stellt einen Rechtsmissbrauch dar. Vorliegend konzentrierte sich die Tätigkeit auf Genf, der Beschwerdeführer hat nicht dargelegt, dass er den wesentlichen Teil seiner Tätigkeit ausserhalb dieses Kantons ausübt, und die waadtländische Eintragung sowie der Wohnsitz in Nyon genügen nicht, um den Kanton Waadt zum Herkunftskanton zu machen. Die Vorinstanz durfte vertretbarerweise einen Rechtsmissbrauch annehmen. Die Immatrikulation des Fahrzeugs gibt keinen Aufschluss über den Niederlassungsort. Der Untersuchungsgrundsatz wird durch die Mitwirkungspflicht relativiert, zumal der Beschwerdeführer die Tatsachen besser kannte. Das BGBM findet somit keine Anwendung.

Zum Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV): Die Gesetzgebungskompetenz für Taxis und Bewilligungen liegt bei den Kantonen, das Bundesrecht regelt die Limousinen nicht abschliessend (Art. 3 BGBM). Die Anforderungen an die Berufskarte dienen nicht nur der Verkehrssicherheit (Art. 82 BGG), sondern auch der…