Nachweis der Erdbebensicherheit eines Kernkraftwerks: Dosisgrenzwert für Störfälle bei einem 10'000-jährlichen Erdbeben und Pflicht zu einem zusätzlichen Nachweis für Störfallkategorie 2

Sachverhalt

Parteien und Verfahrensgang: Die Axpo Power AG betreibt das Kernkraftwerk Beznau (KKB) mit zwei Reaktorblöcken. Nach dem Unfall in Fukushima im März 2011 verlangte das Eidgenössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) von der Betreiberin die Überprüfung der Auslegung des KKB. Gegenstand des deterministischen Sicherheitsnachweises war, ob bei einem 10'000-jährlichen Erdbeben sowie bei dessen Kombination mit erdbebenbedingtem Hochwasser die Kernkühlung und die Sicherheit der Brennelementlagerbecken einzelfehlersicher gewährleistet bleiben und die Strahlenbelastung den Dosisgrenzwert von 100 mSv nicht überschreitet.

Verwaltungsakt: Die Axpo Power AG reichte den Sicherheitsnachweis am 30. März 2012 ein. Am 7. Juli 2012 verfasste das ENSI eine Aktennotiz, wonach der Nachweis vollständig erbracht sei und keine unverzügliche vorläufige Ausserbetriebnahme angezeigt sei. Am 13. Juli 2012 publizierte das ENSI einen Artikel, in dem es das 10'000-jährliche Erdbeben als 'das extremste Erdbeben, das betrachtet werden muss' bezeichnete und der Störfallkategorie 3 mit einem Grenzwert von 100 mSv zuordnete. Am 19. August 2015 verlangten die Gesuchsteller, Anwohner in der Notfallplanungszone 1, den Erlass einer Verfügung über Realakte. Mit Verfügung vom 27. Februar 2017 stellte das ENSI fest, dass die Akzeptierung des deterministischen Nachweises rechtmässig sei.

Vorinstanz: Die Gesuchsteller erhoben Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, das mit Urteil vom 22. Januar 2019 (A-1969/2017) die Beschwerde abwies, soweit darauf eingetreten wurde, die Verfahrenskosten den Gesuchstellern auferlegte und eine Parteientschädigung von Fr. 60'000.-- zugunsten der Axpo Power AG festsetzte. Das Nichteintreten auf das Leistungsbegehren um unverzügliche vorläufige Ausserbetriebnahme begründete die Vorinstanz mit fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse, eventualiter mit materieller Abweisung.

Vor Bundesgericht: Die Gesuchsteller beantragten Aufhebung und die Feststellung der Widerrechtlichkeit des Verhaltens des ENSI, eine Verpflichtung zur vorläufigen Ausserbetriebnahme sowie eventualiter einen neuen abdeckenden deterministischen Nachweis für ein 10'000-jährliches (und leicht häufigeres) Erdbeben mit einem Dosisgrenzwert von 1 mSv. Die Axpo Power AG und das ENSI beantragten Abweisung. Das Bundesverwaltungsgericht und das UVEK verzichteten auf Vernehmlassung.

Streitfragen: (1) Legitimation und aktuelles Rechtsschutzinteresse; (2) Streitgegenstand und Bestimmtheit der Rechtsbegehren; (3) anwendbares intertemporales Recht (altes Recht im Zeitpunkt des Realakts oder neues Recht per 1. Februar 2019); (4) Dosisgrenzwert für Störfälle infolge eines 10'000-jährlichen Erdbebens (1 mSv nach Art. 94 Abs. 4 aStSV 2005 oder 100 mSv nach Art. 94 Abs. 5 aStSV 2005); (5) Pflicht des ENSI zur Einforderung eines Nachweises für Störfallkategorie 2; (6) Voraussetzungen der unverzüglichen vorläufigen Ausserbetriebnahme nach Art. 3 AusserbetriebnahmeV; (7) Kosten- und Entschädigungsfolgen unter Berücksichtigung der Aarhus-Konvention.

Legitimation und Rechtsschutzinteresse: Die Beschwerdelegitimation wurde bejaht, da ein überwiegender Teil der Beschwerdeführer in der Notfallplanungszone 1 wohnt. Das aktuelle praktische Interesse wurde trotz angeblicher Nachrüstungen bejaht, da die neu geforderten Störfallanalysen beim ENSI noch nicht eingereicht und geprüft waren. Hinsichtlich des Leistungsbegehrens um Ausserbetriebnahme besteht eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV), so dass die Legitimation unabhängig vom Rechtsschutzinteresse gegeben ist.

Streitgegenstand und Bestimmtheit: Neue Anträge sind unzulässig (Art. 99 Abs. 2 BGG). Der Feststellungsantrag zu Art. 123 Abs. 2 lit. c und d StSV entspricht materiell dem vorinstanzlichen Antrag und ist zulässig. Die Begehren Nr. 3, 5 und 6 sowie der Antrag auf künftiges Unterlassen wurden mangels Bestimmtheit nicht beurteilt (Art. 42 BGG).

Erwägungen

Anwendbares Recht: Das Bundesgericht stellt fest, dass bei fehlenden Übergangsbestimmungen grundsätzlich das Recht im Zeitpunkt des Erlasses des Realakts bzw. der Verfügung massgebend ist (Erlass der Verfügung am 27. Februar 2017). Die Änderungen der Verordnungen per 1. Februar 2019 enthalten keine Übergangsbestimmungen. Für die Frage der Rechtmässigkeit des Sicherheitsnachweises aus dem Jahr 2012 ist daher das bei Erlass der Verfügung gültige Recht massgebend; die neuen Anforderungen sind nur für einen allfällig neu zu verlangenden Nachweis relevant. Ob das neue Verordnungsrecht höherrangigem Recht widerspricht, wird nicht geprüft.

Auslegung des Dosisgrenzwerts: Der Wortlaut von Art. 94 Abs. 4 und 5 aStSV 2005 ist unklar, da Störfälle mit einer Häufigkeit von 10-4 pro Jahr weder eindeutig Abs. 4 noch Abs. 5 zuzuordnen sind. Das historische Element spricht dafür, dass das 10'000-jährliche Erdbeben seit jeher der höchsten Störfallkategorie (Kategorie 3) zugeordnet wurde, und der Verordnungsgeber mit der Kodifizierung keine Neueinstufung wollte. Teleologisch rechtfertigt sich die Abstufung der Dosisgrenzwerte nach Häufigkeit, wobei seltenere Ereignisse eine höhere Strahlenbelastung rechtfertigen. Systematisch hätte Art. 94 Abs. 5 aStSV ohne Zuordnung des 10'000-jährlichen Erdbebens zur Kategorie 3 keinen praktischen Anwendungsbereich, da seltenere Erdbeben nicht bekannt waren. Das 10'000-jährliche Erdbeben ist daher der Störfallkategorie 3 mit einem Grenzwert von 100 mSv zuzuordnen.

Erfüllung des Nachweises und Pflicht zu einem zweiten Nachweis: Die ermittelten Dosiswerte lagen über 1 mSv, aber unter 100 mSv, sodass das ENSI den Nachweis für die Kategorie 3 zu Recht als erbracht ansah. Gleichwohl hätte das ENSI nach dem Prinzip des abdeckenden Spektrums (Art. 1 lit. e Gefährdungsannahmenverordnung) auch einen Sicherheitsnachweis für ein Erdbeben mit einer für die Störfallkategorie 2 repräsentativen Häufigkeit und dem Grenzwert von 1 mSv verlangen müssen. Ein Nachweis für Kategorie 3 ist nicht ohne Weiteres aussagekräftig für die Einhaltung des tieferen Grenzwerts der Kategorie 2. Die Unterlassung stellt eine bundesrechtswidrige Ausübung des technischen Ermessens dar, da das ENSI seine Aufsichtspflicht nach Art. 70 Abs. 1 lit. a KEG ungenügend wahrgenommen hat.

Vorläufige Ausserbetriebnahme: Nach Art. 3 Ausserbetriebnahmeverordnung ist die unverzügliche vorläufige…