Qualité pour recourir d'une société tierce contre la restauration d'un monopole communal sur la collecte des déchets industriels banals

En fait

La recourante, [A. SA] , est une société anonyme sise à Carouge (GE), active dans le transport, la manutention, la gestion et la commercialisation des déchets.

En février 2017, les Municipalités de Vevey, Montreux et La Tour-de-Peilz ont conclu une convention de collaboration pour la collecte et le transport en commun de certains déchets (incinérables, compostables, papier/carton), avec attribution du marché à un ou plusieurs transporteurs selon la procédure des marchés publics.

Par appel d'offres publié le 11 avril 2017, la Commune de La Tour-de-Peilz a mis au concours trois lots, dont le lot n° 1 relatif aux déchets urbains incinérables (DUI). Le cahier des charges définissait les déchets industriels banals (DIB) comme les déchets produits par les entreprises situées sur le territoire communal, assimilables à des déchets urbains, soit ceux des entreprises de moins de 250 postes à plein temps (EPT) dont la composition est comparable à celle des ménages. Le marché a été adjugé le 12 juillet 2017 à la société [C. SA] ; la recourante, seule ou en consortium, n'a pas recouru contre cette adjudication.

Le 30 novembre 2017, les communes de Montreux, Veytaux, Vevey et La Tour-de-Peilz ont signé avec [C. SA] un contrat pour 2018-2024, applicable aux DUI et, dès le 1er janvier 2019, aux DIB au sens de l'art. 49 OLED.

Le 9 novembre 2018, la recourante a écrit aux communes en soutenant que l'OLED exonérerait celles-ci des déchets d'entreprises de plus de 250 personnes, mais que la situation resterait inchangée pour les entreprises dont les déchets ne sont pas comparables à ceux des ménages, clientes de la recourante.

Le 13 novembre 2018, le service voirie de Montreux a proposé de restaurer le monopole communal sur la collecte des DIB et d'aviser les entreprises de moins de 250 EPT de résilier leurs contrats avec des transporteurs privés. Le 13 décembre 2018, les municipalités ont adressé une lettre à toutes les entreprises de leur territoire, annonçant la restauration du monopole communal sur les DIB incinérables dès le 1er janvier 2019 au plus tôt et au plus tard le 1er juillet 2019, et invitant les entreprises à dénoncer leurs accords avec des prestataires privés.

La recourante a déposé deux recours. Le premier (procédure MPU.2019.001) concernait le refus de nouvelle adjudication; le Tribunal cantonal l'a déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté, par arrêt du 25 juillet 2019, sans recours au Tribunal fédéral. Le second, du 27 décembre 2018, visait l'annulation de la lettre du 13 décembre 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois. Par arrêt du 24 septembre 2019 (GE.2019.0004), celle-ci a déclaré le recours irrecevable faute de qualité pour recourir, la recourante n'étant qu'indirectement touchée, tout en laissant ouverte la question du caractère de décision de la lettre, puis a subsidiairement rejeté le recours sur le fond.

La recourante forme un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral, concluant principalement à l'annulation de l'arrêt cantonal et de la décision du 13 décembre 2018, subsidiairement au renvoi. Elle sollicite l'effet suspensif, refusé par ordonnance présidentielle du 10 janvier 2020. Les communes concluent au rejet, le Tribunal cantonal se référant à ses considérants.

En droit

Le Tribunal fédéral retient que le recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est recevable. Il relève que la recourante conteste chacun des motifs de l'arrêt cantonal, comme l'exige la jurisprudence (art. 42 al. 2 LTF), l'arrêt attaqué ayant déclaré l'irrecevabilité puis rejeté subsidiairement le recours.

Sur la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.), le Tribunal fédéral constate que la cour cantonale n'a pas tranché la question du caractère de décision de la lettre du 13 décembre 2018, mais a supposé qu'il s'agissait d'une décision avant de nier la qualité pour agir de la recourante. Le grief tiré de l'art. 29a Cst. et des art. 3 et 73 ss LPA-VD est donc écarté, de même que les critiques relatives à la prétendue existence d'une décision, sans pertinence pour la présente procédure.

Sur le droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), le Tribunal fédéral rappelle que le juge peut renoncer à certaines mesures probatoires en appréciation anticipée des preuves, ce refus n'étant critiquable que s'il est arbitraire. La recourante n'a pas démontré en quoi l'audition de témoins ou la production des décisions préalables serait déterminante pour examiner sa qualité pour agir. Le grief est rejeté.

Sur l'établissement des faits, le Tribunal fédéral rappelle qu'il statue sur la base des faits constatés (art. 105 al. 1 LTF) et que la critique doit démontrer l'arbitraire (art. 97 al. 1 et 106 al. 2 LTF). La recourante ne démontre pas en quoi la manière dont le monopole a été délégué en 2014 serait nécessaire à l'examen de sa qualité pour agir, et la cour cantonale a bien tenu compte de la proposition du service voirie. La question de savoir si l'on peut en déduire un intérêt digne de protection relève du droit et non des faits. Le grief est écarté.

Sur la qualité pour recourir, le Tribunal fédéral examine librement l'art. 111 al. 1 LTF, la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne pouvant être plus restrictive que devant le Tribunal fédéral. La recourante reconnaît que la définition cantonale (art. 75 LPA-VD) correspond au droit fédéral, de sorte que l'analyse se fait sous l'angle de l'art. 89 al. 1 LTF, exigeant une relation spéciale, étroite et digne de protection avec l'objet du litige, ainsi qu'un intérêt pratique…