Sachverhalt

Die PostFinance AG (Beschwerdeführerin) ist eine privatrechtlich organisierte Tochtergesellschaft der Schweizerischen Post AG. Sie verfügt seit dem 6. Dezember 2012 über eine Bewilligung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA) als Bank und Effektenhändlerin. Mit Verfügung der Schweizerischen Nationalbank (SNB) vom 29. Juni 2015 wurde sie als systemrelevant eingestuft. Zwischen FINMA und Beschwerdeführerin bestehen seit längerem Meinungsverschiedenheiten über die methodisch korrekte Messung der Zinsrisiken und deren Unterlegung mit Eigenmitteln.

Mit Verfügung vom 6. Juli 2021 verpflichtete die FINMA die Beschwerdeführerin, zusätzliche Eigenmittel in CET1-Qualität zu halten, sobald die Eigenkapitalsensitivität auf Basis der Zahlungsströme gemäss Rundschreiben 2019/2 'Zinsrisiken - Banken' unter den Parallel-Zinsschockszenarien mindestens 15 % des anrechenbaren Kernkapitals beträgt. Für die Berechnung wurde die Zinsbindungsdauer für Sicht- und Spargelder auf zwei Jahre festgelegt. Gestaffelte Zuschläge reichten von CHF 149 Mio. bis CHF 1'269 Mio., bezogen auf anrechenbares Going-concern-Kernkapital von CHF 5'972 Mio. Zudem wurde die Obergrenze der Eigenkapitalsensitivität auf 37,5 % erhöht, die Verfügung sofort vollstreckbar erklärt und eine Gebühr von CHF 50'000.- auferlegt.

Zur Begründung führte die FINMA aus, die Beschwerdeführerin sei erhöhten Zinsrisiken ausgesetzt und stelle ein Ausreisserinstitut dar. Mindesteigenmittel und Eigenmittelpuffer gewährleisteten im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit.

Die Beschwerdeführerin erhob am 7. September 2021 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und machte geltend, die erhöhten Zinsrisiken ergäben sich einzig aus der aufsichtsrechtlich vorgegebenen Zinsbindungsdauer von zwei Jahren, für die es an einer Rechtsgrundlage fehle; diese widerspreche internationalen Standards und sei willkürlich. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Urteil vom 30. März 2023 ab. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 16. Mai 2023 beantragte die Beschwerdeführerin die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils.

Erwägungen

Gegenstand des Verfahrens ist die Anordnung zusätzlicher Eigenmittel zur Unterlegung von Zinsrisiken. Rechtlich stützt sich die Anordnung auf Art. 4 BankG, die Eigenmittelverordnung (ERV) und insbesondere Art. 45 lit. b ERV, der die FINMA unter besonderen Umständen im Einzelfall ermächtigt, zusätzliche Eigenmittel zu verlangen, wenn Mindesteigenmittel und Eigenmittelpuffer im Verhältnis zu den eingegangenen Risiken keine ausreichende Sicherheit gewährleisten. Die Beschwerdeführerin ist als systemrelevante Bank (Art. 7 ff. BankG) zu qualifizieren; zudem ist ihr die Kreditvergabe grundsätzlich untersagt (Art. 3 Abs. 3 POG), sie erbringt jedoch Zahlungsverkehrsdienstleistungen im Rahmen der Grundversorgung (Art. 32 Abs. 1 PG).

Die Beschwerdeführerin rügte eine unzulässige Kognitionsbeschränkung der Vorinstanz, eine Verletzung von Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 VwVG sowie eine formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 und 29a BV). Das Bundesgericht verneinte dies: Die Tatbestände von Art. 45 lit. a-e ERV bilden zugleich die massgebenden Kriterien für besondere Umstände im Einzelfall. Die 'eingegangenen Risiken' sind sowohl Aufgreiftatbestand als auch Beurteilungsmassstab für den Umfang der zusätzlichen Eigenmittel, weshalb offenbleiben kann, ob der FINMA ein Tatbestandsermessen zukommt.

Die Beschwerdeführerin machte geltend, die FINMA müsse auf die eigene, empirisch erhobene Zinsbindung abstellen. Dies wurde zurückgewiesen, da die Zinsbindung nicht-verfallender Kundeneinlagen nicht empirisch feststellbar, sondern zu schätzen ist. Würde allein auf die Angaben des beaufsichtigten Instituts abgestellt, käme die FINMA ihrer selbständigen Aufsichtstätigkeit nicht rechtsgenügend nach (Art. 21 Abs. 1 FINMAG). Die FINMA darf daher eigenständig ermittelte Berechnungsmethoden und eine eigene Zinsbindung als…