Fatti

Parti e procedura: La Kongresshaus-Stiftung Zürich, un istituto di diritto pubblico con personalità giuridica propria (contribuente, ricorrente), rappresentata da SwissVAT AG, si oppone all'Amministrazione federale delle contribuzioni (AFC), Divisione principale dell'imposta sul valore aggiunto. L'istanza precedente è il Tribunale amministrativo federale, Sezione I, sentenza del 9 marzo 2020 (A-460/2019). Il Tribunale federale (II Corte di diritto pubblico, sentenza 2C_356/2020 del 21 ottobre 2020) decide sul ricorso in materia di diritto pubblico.

Quadro giuridico dell'istituto: L'art. 119 OC 1970 della Città di Zurigo istituisce l'istituto per la messa a disposizione e la gestione dell'edificio dei congressi e dei concerti sul General-Guisan-Quai. Esso non persegue scopi di lucro, riceve dalla Città un capitale di dotazione infruttifero e, eventualmente, un contributo di esercizio, assume il patrimonio della fondazione di diritto privato costituita nel 1937, compreso il contratto di diritto di superficie con la Città, e si finanzia tramite i corrispettivi versati dagli utenti.

Fatti: Il capitale di dotazione ammonta a 165 mio. fr. Per il diritto di superficie autonomo e permanente, l'istituto deve versare alla Città di Zurigo, in qualità di proprietaria fondiaria, un canone annuo di 1'000 fr. L'istituto è iscritto nel registro dei contribuenti IVA dal 29 novembre 2016. È prevista la locazione dell'edificio dei congressi e della Tonhalle con opzione per l'imposizione a favore della Kongresshaus Zürich AG e della Tonhalle-Gesellschaft Zürich; un disavanzo di copertura di al massimo 2,9 mio. fr. all'anno dovrebbe essere finanziato dalla Città tramite un contributo di esercizio. Il capitale di dotazione figura nel prospetto delle partecipazioni della Città, la quale esercita una funzione di controllo rilevante.

Decisione e istanza precedente: Con decisione del 28 novembre 2018 l'AFC ha accertato che il capitale di dotazione e l'agevolazione del canone di diritto di superficie costituiscono sussidi che comportano riduzioni proporzionali della detrazione dell'imposta precedente. La contribuente ha presentato ricorso per saltum il 10 gennaio 2019 e ha chiesto di qualificare il capitale di dotazione come conferimento e di attribuire l'agevolazione del diritto di superficie a un settore di attività esente dall'imposta. Il Tribunale amministrativo federale ha respinto il ricorso.

Conclusioni dinanzi al Tribunale federale: La ricorrente ha chiesto l'annullamento della sentenza precedente, l'accertamento che il capitale di dotazione vale come conferimento ai sensi dell'art. 18 cpv. 2 lett. e LIVA e non provoca una riduzione secondo l'art. 33 LIVA, nonché l'accertamento che l'agevolazione del diritto di superficie ai sensi dell'art. 75 cpv. 1 OIVA non comporta alcuna riduzione della detrazione dell'imposta precedente. L'AFC ha chiesto la reiezione del ricorso; il Tribunale amministrativo federale ha rinunciato a presentare osservazioni.

Diritto

Ammissibilità: È impugnata una decisione che conclude la procedura del Tribunale amministrativo federale (art. 90, art. 86 cpv. 1 lett. a LTF) su una decisione di accertamento dell'AFC in materia di imposta sul valore aggiunto (art. 82 lett. a LTF; art. 82 cpv. 1 LIVA; art. 25 cpv. 2 PA). Sussiste un interesse degno di protezione all'accertamento, poiché senza accertamento la contribuente dovrebbe adottare o omettere misure che le arrecherebbero svantaggi. La legittimazione ricorsuale (art. 89 cpv. 1 LTF) e gli altri presupposti processuali sono adempiuti; il ricorso è quindi ricevibile.

Quadro giuridico: L'imposta sul valore aggiunto è strutturata come imposta netta plurifase con detrazione dell'imposta precedente (art. 130 cpv. 1 Cost.; art. 1 cpv. 1 LIVA). I flussi di mezzi che, in assenza di una prestazione, non costituiscono corrispettivo sono elencati nell'art. 18 cpv. 2 LIVA. I sussidi e altri contributi di diritto pubblico (lett. a) comportano, secondo l'art. 33 cpv. 2 LIVA, una riduzione proporzionale della detrazione dell'imposta precedente. I conferimenti in imprese (lett. e), al contrario, non danno luogo a riduzioni (art. 33 cpv. 2 LIVA a contrario). La sussunzione deve essere determinata in base all'aspetto economico e indipendentemente dalla denominazione del flusso di mezzi; manca una definizione legale e l'Art. 29 OIVA non è esaustivo. La qualificazione come sussidio da parte dell'AFC e dell'istanza precedente non è quindi decisiva; occorre chiarire unicamente la delimitazione tra lett. a e lett. e.

Delimitazione tra sussidio e conferimento: I sussidi sono attribuzioni che costituiscono un ricavo per il beneficiario senza che vengano concessi diritti di partecipazione. I conferimenti sono invece apporti in una società per la messa a disposizione di capitale proprio contro diritti di partecipazione; per chi conferisce si tratta di una mera riallocazione patrimoniale. La giurisprudenza relativa alla vecchia OIVA (DTF/sentenza 2C_647/2007), che si fondava sulla redditività e sul concetto di investitore, non è più applicabile senza restrizioni sotto la LIVA 2009, poiché i conferimenti non sono ormai espressamente considerati corrispettivo e le donazioni così come i conferimenti non danno luogo a riduzioni.

Sistematica e teleologia: La riduzione della detrazione dell'imposta precedente per i sussidi secondo l'art. 33 cpv. 2 LIVA è in contrasto con il sistema, poiché contraddice il principio della neutralità concorrenziale (art. 1 cpv. 3 lett. a LIVA) ed è motivata da ragioni di politica finanziaria. Pertanto il concetto di sussidio dell'art. 18 cpv. 2 lett. a LIVA va interpretato in modo restrittivo, mentre il concetto di conferimento di cui alla lett. e va interpretato in modo estensivo. Il messaggio concernente la LIVA (FF 2008 6885 segg., 6960) intende i conferimenti in senso ampio, segnatamente i contributi dei soci, i conferimenti di capitale, i versamenti e la concessione di diritti di superficie senza canone o con canone ridotto da parte di soci direttamente partecipanti; i contributi di terzi senza partecipazione sono invece donazioni o sussidi. Il legislatore era consapevole della contrarietà al sistema (FF 2008 6979).

La partecipazione come criterio: Un flusso di mezzi da un ente pubblico a un istituto di diritto pubblico assoggettato all'IVA va qualificato come conferimento in un'impresa (lett. e) se l'ente pubblico ottiene in cambio una partecipazione; è sufficiente una partecipazione di natura economica. Se invece il flusso di mezzi è collegato a un ricavo dell'istituto e a una spesa dell'ente pubblico, va qualificato piuttosto come sussidio (lett. a). Il fatto che un ente pubblico agisca principalmente nell'interesse pubblico non esclude un conferimento; l'intento di lucro e la redditività non sono determinanti, poiché altrimenti non vi sarebbero praticamente mai conferimenti da parte di enti pubblici. Anche l'assenza di intento di lucro dell'istituto è irrilevante; l'istituto esercita comunque un'impresa ai sensi dell'IVA (art. 10 cpv. 2 lett. c LIVA).

Capitale di dotazione: Il capitale di dotazione costituisce di regola il capitale proprio dell'istituto, figura nel prospetto delle partecipazioni della Città e…