Admission de recours d'associations contre la modification d'un plan d'affectation spécial en raison de l'absence de coordination matérielle avec une desserte non garantie par une route nationale

En fait

Dans le secteur de Gwatt à Pfäffikon (commune de Freienbach, canton de Schwyz), le centre commercial « Seedamm-Center » (SDC), exploité par la [E. AG] , existe depuis 1974. Le Conseil-exécutif du canton de Schwyz a approuvé le 7 janvier 1980 le plan d'affectation spécial « Seedamm-Center » (PAS-SDC). Par arrêt du 4 janvier 2005 (ATF 131 II 103), le Tribunal fédéral a admis un recours de [B.] contre une modification et une extension antérieures du SDC.

Le 29 février 2012, la [E. AG] et la coopérative [D.] ont déposé auprès du Conseil communal de Freienbach une demande de modification et d'extension du PAS-SDC. Sont prévus un nouveau bâtiment d'environ 15'000 m² de surfaces de vente, un bâtiment administratif de 6'820 m² de surface utile et un garage souterrain de 672 places de stationnement. Les surfaces de vente doivent être portées à 40'628 m² au total et les places de stationnement à 1'795.

Pour améliorer la desserte, un accès direct depuis l'autoroute A3 par un pont élevé est prévu. À cet effet, une demande d'approbation des plans de l'Office fédéral des routes (OFROU) et une demande d'autorisation de construire de la [E. AG] ont été mises à l'enquête en 2012. Fin 2014, l'OFROU a retiré le projet mis à l'enquête. Le 21 juillet 2016, la [E. AG] a déposé une nouvelle demande d'autorisation de construire.

Le 28 septembre 2017, le Conseil communal de Freienbach a partiellement admis l'opposition de [B.] et a approuvé la modification et l'extension du PAS-SDC avec des modifications concernant la gestion du stationnement et les transports publics. L'art. 3 des prescriptions spéciales de construction (OCB) prévoit que les autorisations de construire dans le périmètre ne peuvent être délivrées que lorsque les projets de tiers « N3/60 Réaménagement de l'accès Pfäffikon/Gwatt » et « Pont élevé et adaptations routières du Seedamm-Center » sont juridiquement et financièrement garantis et réalisés sur le plan de la construction.

Le 16 octobre 2018, le Conseil-exécutif a partiellement admis le recours du maître de l'ouvrage et a annulé les dispositions relatives à la gestion du stationnement. Le 18 décembre 2019, le Tribunal administratif du canton de Schwyz (Chambre III) a partiellement admis le recours de [B.] (arrêt III 2018 198), mais a confirmé le règlement des taxes de stationnement annulé par le Conseil-exécutif (art. 5 al. 3 3e phrase OCB). Il a rejeté le recours de la [A. AG] (arrêt III 2018 201).

La [A. AG] (recourante 1) a formé un recours en matière de droit public (1C_99/2020) et a principalement fait valoir une coordination formelle et matérielle insuffisante de la procédure d'affectation spécial avec la procédure d'autorisation du pont élevé et de la transformation de l'accès autoroutier de Pfäffikon. [B.] (recourant 2), représenté par [C.] , a également formé recours (1C_109/2020) et a demandé l'annulation des décisions ainsi que, à titre subsidiaire, des modifications des OCB concernant la taxe de stationnement et le service de livraison à domicile.

Le 25 avril 2023, le Tribunal fédéral a admis (1C_787/2021 et 1C_9/2022) les recours contre l'autorisation de construire et la décision cantonale globale relatives au pont élevé, car le nouvel accès impliquait des interventions constructives importantes sur l'accès autoroutier de Pfäffikon et aurait dû être autorisé dans la procédure d'approbation des plans selon le droit des routes nationales. La recourante 1 a alors conclu à l'admission, à titre subsidiaire au classement de la cause devenue sans objet. Le recourant 2 a demandé une décision sur le fond. Les intimées et le Conseil-exécutif ont conclu au rejet, au motif que la desserte n'était pas remise en cause et qu'il n'existait pas de lien matériel au sens d'une absence de coordination.

En droit

Contre la décision finale cantonale rendue en dernière instance, le recours en matière de droit public est recevable selon les art. 82 let. a, 86 al. 1 let. d et 90 LTF. La recourante 1, en tant que propriétaire et titulaire d'un droit de superficie de parcelles voisines, a qualité pour recourir (art. 89 al. 1 LTF). Le recourant 2, en tant qu'organisation de protection de l'environnement active à l'échelle suisse, a qualité pour recourir selon l'art. 55 LPE en lien avec l'ODO, car l'extension du centre commercial et des places de stationnement est soumise à l'obligation d'EIE et la procédure d'affectation spéciale est déterminante. Le recours des associations est donc ouvert.

La procédure n'est pas devenue sans objet par l'arrêt du 25 avril 2023. Tant que la condition de l'art. 3 OCB n'est pas réalisée, aucune autorisation de construire ne peut certes être délivrée, mais la réalisation de la condition ne peut pas être exclue. Un classement de la cause priverait les recourants de la protection juridique contre le plan d'affectation spécial. Une suspension n'entre pas en considération, car aucune autre procédure pendante dont l'issue pourrait influencer la décision n'existe (art. 71 LTF en lien avec l'art. 6 al. 1 PCF), et une suspension d'une durée imprévisible contreviendrait à l'art. 29 al. 1 Cst. Les procédures sont jointes. Le Tribunal fédéral tient compte de l'arrêt relatif aux projets connexes, car des constats issus de procédures échelonnées ne peuvent pas être ignorés.

La recourante 1 invoque en premier lieu une violation du principe de coordination selon l'art. 25a LAT, qui s'applique par analogie à la procédure de plans d'affectation (al. 4). La question de savoir si des procédures doivent être coordonnées dépend d'un lien fonctionnel et exploitationnel étroit. Un tel lien existe clairement en l'espèce: l'extension du SDC a été subordonnée dès le départ à la modification de la desserte, l'art. 3 OCB désigne les installations de desserte comme condition, et les intimées sont intervenues comme maîtres de l'ouvrage pour les deux projets. Une coordination formelle est exclue en raison de compétences différentes (commune ou canton d'une part, OFROU et DETEC d'autre part), mais une coordination matérielle est nécessaire.

L'art. 25a LAT ne s'applique certes en principe qu'aux procédures cantonales, mais, dans des constellations particulières, des problèmes de coordination entre le droit fédéral et le droit cantonal peuvent surgir et doivent être résolus en fonction du cas d'espèce. Il faut éviter des décisions contradictoires, en particulier lors de l'appréciation de l'impact sur l'environnement: les émissions sonores et les polluants atmosphériques de l'extension du SDC dépendent du trafic, que la nouvelle desserte doit réduire, alors que le trafic généré par le centre commercial détermine les émissions de la desserte.

Par ailleurs, le plan d'affectation spécial ne doit pas rester lettre morte. La desserte constitue, selon l'art. 22 al. 2 let. b LAT, une condition de l'autorisation de construire, mais la preuve de la faisabilité doit déjà être apportée dans la procédure…