En Fait

La société A. SA, dont le siège est dans le canton du Valais, exploitait jusqu’au 9 septembre 2023 la centrale hydroélectrique d’Ernen. Le 10 septembre 2023, la centrale est revenue au canton du Valais et aux communes concessionnaires en raison de déclarations de déchéance. Depuis lors, elle est exploitée par la B. SA, en tant que nouvelle concessionnaire et propriétaire présumée des installations, sur la base d’une autorisation provisoire de poursuite de l’exploitation délivrée par le Conseil d’État du canton du Valais le 6 septembre 2023. La procédure d’octroi de la nouvelle concession est encore en cours.

Le captage d’eau à Gluringen (canton du Valais) achemine l’eau du Rhône via un système de canalisation de 12 km jusqu’à la centrale d’Ernen. Selon la planification stratégique du canton du Valais, le captage d’eau cause une perturbation majeure de la migration des poissons dans le Rhône. La société A. SA a donc été tenue, par décision du 16 septembre 2015, de planifier une mesure de remédiation. Le projet élaboré prévoyait la réalisation d’une passe à poissons (ascendante : ascenseur à poissons et passe à poissons ; descendante : courant d’appel) ainsi que des mesures de protection comme une grille plus fine pour le captage hivernal et un écran de protection pour les poissons. L’autorisation de planification du projet a été délivrée le 20 septembre 2017 par le département compétent des Finances et de l’Énergie du canton du Valais, après audition de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).

Le 8 mai 2020, la société A. SA a déposé auprès du canton du Valais une demande de remboursement des coûts imputables. Le canton du Valais a transmis la demande, assortie de son avis, à l’OFEV le 12 mai 2020. Par décision du 14 décembre 2021, l’OFEV a ordonné l’indemnisation de la société A. SA à hauteur de 1 594 340 fr. (TVA incluse) pour les coûts imputables des passes à poissons. L’OFEV a précisé que les coûts d’exploitation et d’entretien (y compris l’énergie pour l’ascenseur à poissons) ne faisaient pas partie des coûts à indemniser au sens de l’art. 34 LEne.

La société A. SA a formé un recours contre la décision de l’OFEV auprès du Tribunal administratif fédéral le 31 janvier 2022 et a demandé l’annulation de la disposition 1 du dispositif de la décision de l’OFEV. Elle a réclamé que l’indemnisation couvre non seulement les coûts uniques de la mesure de remédiation (1 485 000 fr. HT ou 1 599 345 fr. TTC), mais aussi les coûts récurrents d’entretien et d’exploitation des passes à poissons, à hauteur de 24 000 fr. HT par an. Par arrêt du 25 octobre 2023, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours et précisé que l’art. 34 LEne ne couvre que les coûts de planification et de réalisation d’une mesure de remédiation, et non les coûts récurrents d’exploitation et d’entretien.

Par recours en matière de droit public du 4 décembre 2023, les sociétés A. SA et B. SA se sont pourvues en recours devant le Tribunal fédéral. Elles ont demandé l’annulation de l’arrêt du Tribunal administratif fédéral et l’élargissement de l’indemnisation pour y inclure les coûts récurrents d’entretien et d’exploitation des passes à poissons. À titre subsidiaire, elles ont demandé le renvoi de l’affaire à l’OFEV pour une nouvelle fixation de l’étendue et du montant de l’indemnisation accordée.

En Droit

Le Tribunal fédéral a d’abord examiné la question de savoir si l’OFEV aurait dû, pour statuer sur l’indemnisation au sens de l’art. 34 LEne, se prononcer en accord avec le canton du Valais concerné. Les recourantes ont fait valoir que l’OFEV avait adopté une décision illégale en l’absence d’accord avec le canton. Le Tribunal fédéral a cependant conclu que l’art. 62 al. 2 LEne n’exige pas un accord formel du canton concerné, mais seulement une coordination entre l’OFEV et le canton. Le terme d’accord au sens de l’art. 62 al. 2 LEne doit être compris, au vu de son historique, comme un instrument de coordination et non comme une approbation formelle. En outre, il n’existe pas de litige entre la Confédération et le canton du Valais qui nécessiterait une procédure de médiation au sens de l’art. 44 al. 3 Cst. Par conséquent, aucune violation de l’art. 62 al. 2 LEne ni de l’art. 44 al. 3 Cst. n’a été constatée.

Le Tribunal fédéral s’est ensuite penché sur l’interprétation de l’art. 34 LEne. Les recourantes ont fait valoir que le texte de la disposition prévoyait clairement le remboursement de l’ensemble des coûts et que les coûts d’exploitation et d’entretien représentaient une part essentielle des coûts totaux. Le Tribunal fédéral a cependant constaté que le texte de l’art. 34 LEne n’est pas clair. Le terme de « mesures » au sens de l’art. 83a LEaux et de l’art. 10 LFSP implique une certaine unicité, dans la mesure où les mesures sont considérées comme achevées une fois mises en œuvre. Or, les coûts d’exploitation et d’entretien surviennent après la mise en œuvre des mesures et ne servent qu’à maintenir l’état conforme à la loi. Il n’est donc pas exclu de ne plus considérer ces coûts comme des « coûts des mesures ».

Le Tribunal fédéral a ajouté que le principe de légalité au sens de l’art. 5 al. 1 Cst. exige, pour des prestations étatiques régulièrement récurrentes, une réglementation légale détaillée. Comme l’art. 34 LEne ne contient aucune disposition relative aux indemnités récurrentes, cela plaide contre le remboursement de coûts d’exploitation et d’entretien récurrents et indéfinis. Par ailleurs, la place systématique de l’art. 34 LEne…