En Fait
La société F. AG, exploitante du centre commercial Seedamm-Center à Pfäffikon (Schwyz), a déposé le 21 juillet 2016 une demande de construction pour un accès direct au centre par un viaduc en provenance du raccordement autoroutier de Pfäffikon (autoroute N03). Le projet prévoyait la transformation du raccordement existant de Pfäffikon avec des déplacements horizontaux et verticaux des chaussées ainsi que la construction d’un viaduc de 160 mètres de long. L’Office fédéral des routes (OFROU) a donné son accord en tant que propriétaire foncier, mais a exigé une convention et une autorisation d’utilisation avant le début des travaux. Contre la demande de construction, les recourants 1 (A. et consorts) ainsi que la société G. AG ont formé opposition. Le Conseil communal de Freienbach a accordé l’autorisation de construire sous conditions, à la suite de quoi les recourants ont déposé un recours auprès du Conseil d’État du canton de Schwyz. Celui-ci a rejeté les recours, tout comme le Tribunal administratif du canton de Schwyz en deuxième instance. Les recourants ont alors formé un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral (numéros de procédure 1C_787/2021 et 1C_9/2022).
Le projet prévoyait de transformer fondamentalement le raccordement autoroutier existant de Pfäffikon par la construction de nouvelles chaussées, de murs de soutènement, de systèmes de drainage et d’équipements de sécurité. Le coût total s’élevait à environ 21 millions de francs, la majeure partie étant consacrée à la transformation du raccordement. L’Office fédéral de l’environnement (OFEV) a qualifié le projet de modification essentielle au sens de l’art. 8 al. 2 OPB, en raison des importantes modifications de la substance bâtie. L’OFROU avait retiré en 2014 une précédente demande d’approbation du plan, car le canton n’avait pas rempli son obligation de planification pour les routes de raccordement cantonales. La société [F. AG] a ensuite poursuivi seule le projet.
En Droit
Le Tribunal fédéral a d’abord examiné l’applicabilité de la loi sur les routes nationales (LRN) et de l’ordonnance sur les routes nationales (ORN) au projet. Selon l’art. 21 LRN et les art. 23 s. ORN, les projets de construction impliquant des interventions importantes dans la substance bâtie des éléments existants des routes nationales nécessitent une procédure d’approbation du plan au niveau fédéral. Le raccordement existant de Pfäffikon doit être qualifié d’élément de la route nationale (art. 6 LRN, Art. 2 ORN. c, g, h et i ORN), car il sert à relier la N03 au réseau routier local. Les adaptations prévues – notamment le déplacement horizontal et vertical des chaussées ainsi que la construction de murs de soutènement et de systèmes de drainage – ne constituent pas une simple transformation dans le domaine de la route nationale, mais une modification de la route nationale elle-même. De telles modifications sont soumises de manière impérative à la procédure d’approbation du plan par les autorités fédérales et ne peuvent être autorisées dans le cadre d’une procédure cantonale ou communale d’autorisation de construire (consid. 4 et 5).
Le viaduc doit être qualifié d’élément indispensable du projet d’exécution, car il est lié fonctionnellement et structurellement à la transformation du raccordement. Sans le viaduc, les adaptations prévues du raccordement seraient dépourvues de sens, et inversement, le pont dépend du nœud autoroutier existant. Une autorisation isolée du viaduc en tant que projet tiers au sens de l’art. 44 LRN et de l’art. 30 ORN est exclue, car elle entraverait l’aménagement futur de la N03. En outre, le pont ne sert pas exclusivement des intérêts privés, mais aussi des intérêts publics, tels que la désengorgement du réseau routier local et la réduction des bouchons sur l’autoroute (consid. 6).
Le Tribunal fédéral a souligné que la disposition de l’art. 30 ORN, qui prévoit une simple autorisation de…