Abweisung der Beschwerden gegen die kantonale Zulassungsverordnung für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Bereich

Sachverhalt

Der Regierungsrat des Kantons Zug erliess am 27. Juni 2023 die Verordnung über die Zulassung von Ärztinnen und Ärzten im ambulanten Bereich (Zulassungsverordnung; BGS 842.13) sowie einen Anhang dazu (Anhang Zulassungsverordnung; BGS 842.13-A1), die am 1. Juli 2023 in Kraft traten. Die Verordnung sieht Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte in elf medizinischen Fachgebieten vor, die in Vollzeitäquivalenten (VZÄ) pro Fachgebiet festgelegt sind. Der Anhang enthält die konkreten Höchstzahlen, darunter für das Fachgebiet Dermatologie und Venerologie 8,5 VZÄ. Die Höchstzahlen gelten kantonsweit und erfassen alle im ambulanten Bereich tätigen Ärztinnen und Ärzte, unabhängig davon, ob sie in eigener Praxis, in Spitälern oder in Einrichtungen nach Art. 35 Abs. 2 Bst. n KVG tätig sind.

Die Beschwerdeführerinnen, eine Fachärztin für Dermatologie (Beschwerdeführerin 1) und eine Aktiengesellschaft, die ein Hautzentrum betreibt (Beschwerdeführerin 2), erhoben am 29. August 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die Zulassungsverordnung und den Anhang. Sie beantragten die Aufhebung der Verordnung bzw. des Anhangs oder zumindest die Schaffung einer verhältnismässigen Übergangsregelung. Zudem verlangten sie die Anerkennung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden. Der Regierungsrat des Kantons Zug beantragte die Abweisung der Beschwerden.

Das Bundesgericht vereinte die beiden Verfahren (9C_529/2023 und 9C_530/2023) und behandelte sie gemeinsam. Die Beschwerdeführerinnen machten insbesondere eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung, der Zuständigkeitsregeln, der Wirtschaftsfreiheit, der Eigentumsgarantie sowie des Rechts auf medizinische Grundversorgung geltend. Sie rügten zudem Willkür in der Rechtsetzung und ungenügende interkantonale Koordination.

Erwägungen

1. Zuständigkeit und Eintretensvoraussetzungen Das Bundesgericht prüfte seine Zuständigkeit und die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen. Es stellte fest, dass die Zulassungsverordnung und der Anhang als normative Akte im Sinne von Art. 82 lit. b BGG zu qualifizieren sind und somit direkt beim Bundesgericht angefochten werden können. Der Anhang wurde nicht als generell-konkrete Allgemeinverfügung, sondern als integraler Bestandteil der Zulassungsverordnung betrachtet. Die Beschwerden wurden fristgerecht eingereicht, da die Verordnung am 29. Juni 2023 im Amtsblatt des Kantons Zug publiziert wurde und die Beschwerden am 29. August 2023 eingereicht wurden.

2. Beschwerdelegitimation Die Beschwerdeführerin 2 (die Aktiengesellschaft) wurde als beschwerdelegitimiert anerkannt, da sie durch die Höchstzahlen in ihrer Möglichkeit eingeschränkt wird, Fachärztinnen und Fachärzte für Dermatologie im ambulanten Bereich anzustellen. Die Beschwerdeführerin 1 (die Fachärztin) wurde zwar nicht als unmittelbar betroffen angesehen, da sie keine eigene Praxis betreibt, jedoch wurde ihre Beschwerdelegitimation offengelassen, da die Beschwerdeführerin 2 bereits legitimiert war.

3. Grundrechtskonformität der kantonalen Norm Das Bundesgericht prüfte die Zulassungsverordnung und den Anhang auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung und der EMRK. Es betonte, dass es sich bei der Prüfung um eine abstrakte Normenkontrolle handelt und dass das Bundesgericht eine gewisse Zurückhaltung walten lässt, insbesondere im Hinblick auf die Grundsätze des Föderalismus und der Verhältnismässigkeit. Eine kantonale Norm wird nur dann aufgehoben, wenn sie sich nicht im Einklang mit der Bundesverfassung oder der EMRK interpretieren lässt. Das Bundesgericht berücksichtigte dabei die Erläuterungen des Regierungsrats zur Anwendung der Verordnung und die Wahrscheinlichkeit einer grundrechtskonformen Anwendung.

4. Gewaltenteilung und Zuständigkeitsregeln Die Beschwerdeführerinnen rügten eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung und der kantonalen Zuständigkeitsregeln, da die Zulassungsverordnung und der Anhang ohne gesetzliche Grundlage auf Verordnungsebene erlassen worden seien. Das Bundesgericht stellte jedoch fest, dass der Regierungsrat des Kantons Zug gemäss § 3 EG KVG und § 24 GesG/ZG zum Erlass von Verordnungen ermächtigt ist. Zudem stützte sich die Verordnung auf Art. 55a KVG und die HZV, die den Kantonen die Kompetenz zur Festlegung von Höchstzahlen einräumen. Die Beschwerdeführerinnen konnten nicht überzeugend darlegen, dass die Verordnung auf einer zu tiefen Normstufe erlassen wurde.

5. Interkantonale Koordination Die Beschwerdeführerinnen beanstandeten, dass der Regierungsrat die Höchstzahlen ohne ausreichende Koordination mit den anderen Kantonen festgelegt habe. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück, da der Regierungsrat nachweisen konnte, dass er sich mit den anderen Kantonen, insbesondere den zentralschweizer Kantonen, ausgetauscht und die Höchstzahlen in Absprache mit diesen festgelegt hatte. Zudem zeigte sich, dass eine gemeinsame Festlegung von Höchstzahlen aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslagen nicht möglich war.

6. Willkür in der Rechtsetzung Die Beschwerdeführerinnen machten geltend, die Zulassungsverordnung und der Anhang seien willkürlich, da die Höchstzahlen nicht auf einer ausreichenden Datengrundlage beruhten und der Bedarf an fachmedizinischen Leistungen unklar sei. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück, da der Kanton Zug bei der Ermittlung des Angebots an Ärztinnen und Ärzten auf Daten des Bundesamts für Statistik (BfS) und eine Umfrage unter den Ärztinnen und Ärzten zurückgegriffen hatte. Zudem wurde der Versorgungsgrad gemäss den Vorgaben des Bundesrats (Art. 3 HZV) berechnet. Die Beschwerdeführerinnen konnten nicht überzeugend darlegen, dass die Berechnungsgrundlagen willkürlich waren. Zudem zeigte sich, dass der Kanton Zug bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung auf eine zweijährige Übergangsregelung verzichtet und die Methode zur Berechnung der Höchstzahlen eingeführt hatte, die ab Juli 2025 bundesrechtlich vorgeschrieben ist.

7. Wirtschaftsfreiheit und Eigentumsgarantie Die Beschwerdeführerinnen rügten eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), da die Höchstzahlen die wirtschaftliche Freiheit der Ärztinnen und Ärzte einschränkten und den Verkehrswert dermatologischer Praxen vernichteten. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück, da die Beschränkung der Zulassung…