Sachverhalt

Die Beschwerdeführer, drei Fachärzte für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates, erhoben gegen den Regierungsrat des Kantons Zug zwei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Gegenstand der Verfahren 9C_535/2023 und 9C_536/2023 waren die Verordnung des Kantons Zug über die Zulassung von Ärztinnen und Ärzten im ambulanten Bereich (BGS 842.13) sowie deren Anhang mit den Höchstzahlen in Vollzeitäquivalenten (VZÄ) pro Fachgebiet (BGS 842.13-A1), die am 27. Juni 2023 erlassen und am 1. Juli 2023 in Kraft getreten waren.

Die angefochtene Verordnung und der Anhang basieren auf Art. 36 und Art. 55a KVG (in der seit 1. Juli 2021 geltenden Fassung), Art. 5 HZV sowie kantonalen Rechtsgrundlagen (§ 3 EG KVG/ZG und § 24 GesG/ZG). Sie legen fest, dass die Anzahl der Ärztinnen und Ärzte, die im ambulanten Bereich zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) Leistungen erbringen, pro Fachgebiet durch Höchstzahlen begrenzt wird. Für das Fachgebiet Orthopädische Chirurgie und Traumatologie des Bewegungsapparates wurde eine Höchstzahl von 21,9 VZÄ festgelegt. Die Beschwerdeführer beantragten die Aufhebung der Verordnung und des Anhangs oder zumindest die Anpassung der Höchstzahl für ihr Fachgebiet sowie die Gewährung aufschiebender Wirkung.

Der Regierungsrat des Kantons Zug trat den Beschwerden entgegen und beantragte deren Abweisung. Das Bundesgericht vereinte die beiden Verfahren und behandelte sie gemeinsam. Die Beschwerdeführer hatten zuvor auch beim Verwaltungsgericht des Kantons Zug Beschwerde gegen den Anhang erhoben, welches Verfahren jedoch sistiert wurde. Das Bundesgericht lehnte das Gesuch um aufschiebende Wirkung ab und bestätigte die Zuständigkeit der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung für die Beurteilung der Beschwerden.

Erwägungen

1. Zulässigkeit der Beschwerden und Zuständigkeit des Bundesgerichts

Das Bundesgericht prüfte zunächst seine Zuständigkeit und die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen. Es stellte fest, dass die angefochtene Verordnung und der Anhang als normative Akte im Sinne von Art. 82 lit. b BGG zu qualifizieren sind, da sie allgemeine und abstrakte Regelungen enthalten, die die Rechtslage von Einzelpersonen beeinflussen. Der Anhang wurde nicht als generell-konkrete Allgemeinverfügung eingestuft, da er keine individuell bestimmten Adressaten regelt, sondern lediglich Höchstzahlen pro Fachgebiet festlegt. Die Beschwerdeführer waren als bereits zugelassene Leistungserbringer von den Regelungen betroffen, da sie bei einer Praxisnachfolge oder Erweiterung möglicherweise keine weiteren Zulassungen für neue Ärztinnen und Ärzte erhalten könnten. Damit war ihre Beschwerdebefugnis gegeben.

2. Grundrechtskonformität der kantonalen Verordnung

Das Bundesgericht prüfte die angefochtene Verordnung im Rahmen einer abstrakten kantonalen Normenkontrolle auf ihre Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht, insbesondere der Bundesverfassung und der EMRK. Es betonte dabei die Zurückhaltung bei der Überprüfung kantonaler Normen, insbesondere unter Berücksichtigung des Föderalismusprinzips und der Verhältnismässigkeit. Eine kantonale Norm wird nur dann aufgehoben, wenn sie sich nicht im Einklang mit der Bundesverfassung oder der EMRK interpretieren lässt. Das Gericht berücksichtigte dabei auch die Wahrscheinlichkeit einer grundrechtskonformen Anwendung der Regelung.

3. Zuständigkeitsordnung und Gewaltenteilung

Die Beschwerdeführer rügten eine Verletzung der Gewaltenteilung und der kantonalen Zuständigkeitsregeln, da die Verordnung ohne formell-gesetzliche Grundlage auf kantonaler Ebene erlassen worden sei. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück und stellte fest, dass die Verordnung auf einer gültigen kantonalen Delegationsnorm (§ 3 EG KVG/ZG und § 24 GesG/ZG) beruht. Zudem sei Art. 55a KVG als direkt anwendbare bundesrechtliche Regelung zu qualifizieren, die den Kantonen lediglich die Konkretisierung durch Ausführungsverordnungen überlässt. Die Kantone haben dabei keinen Gestaltungsspielraum, der eine zusätzliche formell-gesetzliche Grundlage erfordern würde.

4. Interkantonale Koordination und Bedürfnisklausel

Die Beschwerdeführer beanstandeten, dass der Kanton Zug die Höchstzahlen ohne ausreichende Koordination mit anderen Kantonen festgelegt habe. Das Bundesgericht stellte jedoch fest, dass der Regierungsrat die geforderte interkantonale Koordination gemäss Art. 55a Abs. 3 KVG und Art. 7 HZV eingehalten hat. Es verwies auf den regelmässigen Austausch zwischen den Kantonen und die Berücksichtigung der kantonalen Besonderheiten. Zudem sei die Bedürfnisklausel von Art. 55a KVG als zulässiges sozialpolitisches Ziel zu qualifizieren, das die Beschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Eindämmung der Gesundheitskosten rechtfertigt. Die Beschwerdeführer konnten nicht überzeugend darlegen, dass die Höchstzahlen kein taugliches Mittel zur Kostenkontrolle darstellen.

5. Willkürliche Rechtsetzung und Berechnungsgrundlagen

Die Beschwerdeführer rügten Willkür in der Rechtsetzung, insbesondere wegen der angeblich ungenügenden Datenbasis zur Ermittlung des ärztlichen Angebots und des Bedarfs. Das Bundesgericht wies diese Rüge zurück und stellte fest, dass der Kanton Zug bei der Berechnung der Höchstzahlen auf Daten des Bundesamts für Statistik (BfS) und des Bundesamts für Gesundheit (BAG) zurückgegriffen hat. Die verwendeten Methoden und Datenquellen waren nachvollziehbar und entsprachen den bundesrechtlichen Vorgaben. Die Beschwerdeführer konnten keine konkreten Fehler in der Berechnung aufzeigen. Zudem sei die Festlegung…