Reiezione del controllo astratto delle norme contro l'ordinanza cantonale sul fosforo del Cantone di Lucerna: ordinanza esecutiva in materia di protezione delle acque, garanzia della proprietà, proporzionalità e uguaglianza giuridica

Fatti

Parti e oggetto della procedura: Più di 140 ricorrenti, prevalentemente proprietari o affittuari di aziende agricole nel bacino di alimentazione superficiale del Sempachersee, del Baldeggersee o della parte lucernese dell'Hallwilersee, hanno proposto dinanzi al Tribunale cantonale di Lucerna un controllo astratto delle norme contro la modifica dell'ordinanza del Cantone di Lucerna del 24 marzo 2015 sulla riduzione del carico di fosforo dei laghi dell'Altopiano dovuto all'agricoltura (PhV/LU). Il Consiglio di Stato aveva deciso le modifiche il 16 giugno 2020; esse sono entrate in vigore il 1° gennaio 2021.

Disposizioni impugnate: § 1 cpv. 2 (valori obiettivo per la concentrazione media di fosforo: inferiori a 15 mg/m3 nel Sempacher- e nel Baldeggersee, inferiori a 10 mg/m3 nell'Hallwilersee), § 3 cpv. 1 (copertura massima del fabbisogno di fosforo a livello aziendale dell'80% nel Baldeggersee, rispettivamente del 90% nell'Hallwiler- e nel Sempachersee, con possibilità di deroga al 100%), § 3 cpv. 4 e 5 (divieto di concimi minerali contenenti fosforo sulle colture; limitazione della concimazione per le aziende a coltivazione di campi), § 3a cpv. 1-3 (attestato di prestazioni ecologiche, misure quali impiego ridotto di fosforo, misure di ritenzione dell'acqua, contratto lacustre plus), § 3b cpv. 1 e § 3c cpv. 1 e 2 (contratto lacustre e contributi), § 3d bis cpv. 1 (limitazione dell'effettivo di bestiame a 2.0 UBG/ha nella zona di fondovalle e a 1.6 UBG/ha nella zona collinare per le aziende che non producono in modo svincolato dal suolo).

Istanza precedente: Il Tribunale cantonale di Lucerna ha respinto la domanda di controllo con sentenza del 20 agosto 2021 (7R 20 1).

Argomenti dei ricorrenti dinanzi al Tribunale federale: violazione del principio di legalità (art. 5 cpv. 1 Cost., § 2 cpv. 1 KV/LU), della separazione dei poteri (§ 45 KV/LU), del diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.) e del divieto di diniego formale di giustizia (art. 29 cpv. 1 Cost.); violazione dell'allegato 2 n. 11 cpv. 1 lett. a, n. 13 cpv. 2 e n. 13 cpv. 3 lett. b OPAc; violazione dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.), del divieto di arbitrio (art. 9 Cost.), della garanzia della proprietà (art. 26 Cost.) e della libertà economica (art. 27 Cost.). Sul piano dei fatti contestano la responsabilità principale del fosforo per la crescita delle alghe (con riferimento all'alga del sangue borgognona e ai cambiamenti climatici) nonché la responsabilità principale dell'agricoltura per il carico di fosforo (con riferimento agli impianti di depurazione).

Osservazioni: Il Dipartimento cantonale delle costruzioni, dell'ambiente e dell'economia (BUWD) ha chiesto il rigetto; l'Ufficio federale dell'ambiente (BAFU) ha ritenuto conforme al diritto federale la decisione dell'istanza precedente. Replica, duplica e triplica hanno confermato le conclusioni.

Questione principale: Se le disposizioni impugnate della PhV/LU siano conformi alla legge, alla Costituzione e compatibili con i diritti fondamentali, in particolare se potessero essere emanate come ordinanza esecutiva senza una legge formale e se siano proporzionate, uguali nei confronti della legge e non arbitrarie.

Diritto

Ammissibilità e legittimazione: Contro una decisione cantonale di controllo delle norme pronunciata in ultima istanza è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 lett. b LTF (art. 87 cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 86 cpv. 1 lett. d LTF). I ricorrenti sono legittimati in quanto titolari di aziende nell'ambito di applicazione, rispettivamente in quanto virtualmente interessati a causa della vicinanza territoriale (art. 89 cpv. 1 LTF). Oggetto della controversia sono soltanto le disposizioni nuovamente modificate con la revisione parziale. L'accertamento dei fatti da parte dell'istanza precedente, fondato sul rapporto annuale del BUWD, non è arbitrario: i ricorrenti non indicano motivi seri per discostarsi dalla valutazione dell'autorità specializzata. Lo studio prodotto concernente gli impianti di depurazione è comunque poco significativo e possibilmente un novum inammissibile (art. 99 cpv. 1 LTF).

Separazione dei poteri e base legale: La Confederazione, con l'art. 76 cpv. 3 Cost. e la LPAc, ha esercitato una competenza legislativa esaustiva e derogatoria in materia di protezione delle acque; il diritto cantonale integrativo non è quindi ammissibile. Le autorità cantonali eseguono direttamente il diritto federale. La PhV/LU è un'ordinanza esecutiva che il Consiglio di Stato può emanare in base al § 56 cpv. 1 KV/LU e al § 2 cpv. 3 EGSchG/LU; essa non deve pertanto essere emanata in una legge formale. Non occorre esaminare se il § 27 EGSchG/LU contenga una delega valida. La censura di violazione del diritto di essere sentiti e di diniego di giustizia per mancato esame del § 27 EGSchG/LU è quindi priva di oggetto; un controllo astratto delle norme da parte del Tribunale cantonale non è previsto dal § 188 cpv. 2 lett. a VRG/LU, e la sua esclusione non è arbitraria.

Garanzia della proprietà e base legale: Le prescrizioni di gestione incidono nell'ambito di protezione dell'art. 26 cpv. 1 Cost. Se si tratti di un'incisione grave può rimanere indeciso, poiché la legislazione federale in materia di protezione delle acque (art. 6 cpv. 1, art. 14, Art. 27 Cost.) costituisce una base sufficiente anche per interventi gravi, purché le norme cantonali restino nel quadro del diritto federale e siano sufficientemente determinate. Ciò è dato per tutte le disposizioni impugnate: il § 1 cpv. 2 PhV/LU attua l'art. 9 cpv. 1 LPAc e l'allegato 2 n. 13 cpv. 3 OPAc; il § 3 cpv. 1 PhV/LU attua gli art. 6 e 27 LPAc e integra l'allegato 1 n. 2.1.6 OPD; i §§ 3 cpv. 4 e 5 PhV/LU si fondano sull'art. 6 cpv. 1 e sull'art. 27 cpv. 1 LPAc nonché sull'allegato 2.6 n. 3.3.1 ORRPChim; il § 3a cpv. 2 e 3 PhV/LU è autorizzato dall'allegato 4 n. 212 OPAc; i §§ 3b e 3c PhV/LU sono sussidi discrezionali per l'esecuzione dell'art. 62a LPAc, per i quali è sufficiente un ancoraggio nella legge formale dello scopo di promozione; il § 3d bis PhV/LU trova fondamento nell'art. 14 cpv. 1 e 6 LPAc.

Interesse pubblico e proporzionalità (idoneità, necessità, ragionevolezza): L'interesse alla protezione delle acque ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LPAc è un interesse pubblico rilevante; le obiezioni relative all'alga del sangue borgognona e ai cambiamenti climatici non confutano le conoscenze scientifiche. Le misure sono idonee: in materia di protezione dell'ambiente è sufficiente un'idoneità parziale; la riduzione del fosforo conduce comprovatamente a una minore produzione primaria e a una migliore saturazione di ossigeno. Il trasferimento delle conclusioni dello studio sul Baldeggersee agli altri laghi non è arbitrario, poiché i bacini imbriferi sono comparabili. Le misure sono necessarie perché i mezzi meno incisivi (contratti lacustri da circa 40 anni, aerazione) finora non hanno raggiunto i valori limite e misure puntuali per particella non sono…