Autorisation exceptionnelle pour des constructions dans l'espace réservé aux eaux refusée : pas de secteur fortement bâti, pas de dent creuse, pas de protection de la confiance

En fait

Les recourants, [A.A.] et [B.A.] , sont propriétaires de la parcelle n° 106 du registre foncier de Liestal, située dans la zone d'habitation et de commerce WG3. La partie sud de la parcelle est bâtie de trois immeubles et d'une rampe de garage souterrain ; la partie nord comprend une surface non bâtie plus importante. Elle jouxte à l'ouest l'Ergolz, au nord un espace vert d'environ 170 m de long situé en zone de non-construction sur le territoire de la commune de Füllinsdorf, et à l'est la Fraumattstrasse, au-delà de laquelle se trouve la zone agricole.

Les recourants (maîtres d'ouvrage) ont demandé le 29 février 2016 à l'Inspectorat des constructions de Bâle-Campagne l'autorisation d'édifier un immeuble d'habitation collectif et une aire de jeux dans la partie nord de la parcelle. La Ville de Liestal a formé opposition. Un courriel du chef de la Planification cantonale du 9 mars 2018 indiquait que le projet se situait presque entièrement dans l'espace réservé aux eaux de l'Ergolz au sens de la disposition transitoire de l'OEaux et ne pouvait être autorisé que moyennant une autorisation exceptionnelle selon l'Art. 41c OEaux, laquelle supposait un secteur fortement bâti. Il s'agissait d'un cas limite ; une confirmation judiciaire ne pouvait pas être garantie. En outre, l'aire de jeux devait être surélevée en raison du danger de crue.

Après plusieurs modifications du projet, l'Inspectorat des constructions a rejeté la demande de permis le 10 septembre 2019, au motif que les conditions d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 41c al. 1 OEaux n'étaient pas remplies. La Commission cantonale de recours en matière de construction de Bâle-Campagne a rejeté le recours le 21 janvier 2020, de même que la Cour de justice de Bâle-Campagne par arrêt du 26 mai 2021, après inspection locale.

Les recourants demandent au Tribunal fédéral l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la demande de permis à l'autorité compétente. La Ville de Liestal conclut au rejet du recours. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) considère que le refus de l'autorisation exceptionnelle est conforme au droit fédéral. La Cour de justice et l'Office fédéral du développement territorial (ARE) ont renoncé à présenter des observations.

Sont notamment litigieuses la largeur du lit d'écoulement et celle de l'espace réservé aux eaux selon le droit transitoire (16 m ou 20 m), la qualification de secteur fortement bâti, l'existence d'une dent creuse au sens de l'art. 41c al. 1 let. a bis OEaux, ainsi qu'une prétention à la protection de la confiance fondée sur un prétendu changement de pratique et sur des assurances des autorités.

En droit

Le recours en matière de droit public est en principe recevable contre la décision finale cantonale de dernière instance en matière de construction, selon les art. 82 ss LTF ; les recourants, en tant que requérants du permis de construire, ont qualité pour recourir selon l'art. 89 al. 1 LTF. Le Tribunal fédéral examine les griefs selon l'art. 95 LTF et se fonde sur les faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sauf si ceux-ci sont manifestement inexacts ou arbitraires au sens de l'art. 97 al. 1 LTF ; la critique de nature appellatoire est irrecevable.

L'espace réservé aux eaux selon le droit transitoire est régi par l'art. 36a LEaux et par les dispositions transitoires de l'OEaux, selon lesquelles, pour un lit d'écoulement jusqu'à 12 m, une bande de 8 m de chaque côté, plus la largeur du lit, s'applique. Il peut rester indécis si le lit d'écoulement mesure 8 m ou 12 m, et si l'espace réservé aux eaux mesure ainsi 16 m ou 20 m, dès lors que le projet de construction empiète sensiblement sur l'espace réservé aux eaux même à 16 m et nécessite donc une autorisation exceptionnelle.

Selon l'art. 41c al. 1 let. a OEaux, des installations conformes à l'affectation de la zone peuvent être autorisées dans l'espace réservé aux eaux dans les secteurs fortement bâtis. Selon la pratique constante (ATF 143 II 77 ; ATF 140 II 428 ; ATF 140 II 437), cela n'est justifié que là où l'espace réservé aux eaux ne peut plus remplir durablement sa fonction naturelle, typiquement dans les quartiers urbains densément bâtis ou les centres de village ; dans les zones périphériques, il n'existe en règle générale pas d'intérêt prépondérant à une densification. La Cour de justice a nié l'existence d'un secteur fortement bâti, dès lors que moins de la moitié des bâtiments le long de l'Ergolz se trouvent dans l'espace réservé aux eaux, que la parcelle se situe en périphérie de la zone à bâtir et qu'un espace vert non bâti d'environ 170 m existe au nord. L'OFEV a confirmé cette appréciation. Le Tribunal fédéral considère que les appréciations concordantes sont convaincantes ; même si l'on admettait qu'il existe un secteur fortement bâti au sud, une dent creuse à combler en direction de l'espace vert devrait de toute façon être niée (comparer Altendorf, ATF 143 II 77). Il n'était pas nécessaire d'étendre l'inspection locale au plus grand périmètre.

Selon l'art. 41c al. 1 let. a bis OEaux (en vigueur depuis le 1er mai 2017), une dent creuse au sein d'une série de parcelles bâties peut aussi être autorisée en dehors des secteurs fortement bâtis, lorsque l'espace…